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● 城市化過程中人口管理和服務的壓力，其實很大程度上并不是城市化過程中的成本分擔，而是多元主體的法律責任的履行。現(xiàn)代城市需要突破“全能政府”的傳統(tǒng)思路，通過法治和治理來強化人口管理和服務，提高城市的運行質(zhì)量和治理水平。
類似上海這樣的巨型城市在快速城市化的背景下面臨大量人口集聚導入的巨大壓力。城市外來人口近年來呈現(xiàn)快速增長，截至2013年底，常住人口數(shù)量已經(jīng)達到2415萬，其中非戶籍的常住外來人口數(shù)量超過了1000萬。協(xié)調(diào)人口增長和城市發(fā)展的內(nèi)在緊張關系，是上海實現(xiàn)自我提升、向現(xiàn)代大都市發(fā)展必須面對的挑戰(zhàn)，也是必須解決的任務。 人口和城市內(nèi)在緊張關系的根本原因不是人口過多，而是城市人口管理和服務水平不足。城市的問題似乎表現(xiàn)為人口過多，帶來資源緊缺、空間緊缺和服務缺乏，而實際上是管理能力的不足。例如交通的擁擠很大程度上不是車輛過多，而是道路建設不足和交通管理不規(guī)范；城市的空間緊張對于上海這樣的巨型城市其實也并不是真實的困難，我們也發(fā)現(xiàn)一方面存在大量和居民生活不友好的廣場、空置的以國際化為導向的商品住房，一些新城具有大量低效益使用的土地，甚至閑置的土地沒有人口居住，而一方面在某些地區(qū)居民的居住空間、生活空間和公共生活空間又顯得非常的局促。 城市的社會治安問題似乎表現(xiàn)為流動人口占到了城市犯罪的80%，但實際上我們最近的研究也發(fā)現(xiàn)，流動人口數(shù)量和密度其實上并不影響城市的犯罪率，真正影響犯罪和社會治安的原因則在于教育水平較低、人口結(jié)構(gòu)更加年輕化、社區(qū)環(huán)境的破敗、失業(yè)率特別是男性失業(yè)率的提高、家庭和婚姻生活的分裂、居住地區(qū)的警力配備和治安投入不足等等。那么城市的治安和安全不是通過控制人口來得到解決，而是要把提高教育和就業(yè)機會、改善社區(qū)、提高公共安全管理作為根本的應對出路。總體上來說，提升城市管理而非控制人口數(shù)量才是增長性城市應對“人口壓力”的根本出路。 城市人口增長和城市生活的內(nèi)在緊張關系和利益沖突也表現(xiàn)為城市公共服務供給不足和供給不平等。當公共服務難以滿足城市居民日益增長的生活和發(fā)展的需求，則削弱了城市居民的幸福感和發(fā)展能力。我們可以看到相對于中高階層人口的社會服務主要依托于市場體制，實際上往往形成一種相互接受和融合的狀態(tài)，而在社會公共服務供給相對不足的社會中下層居民中，本地人口和外來人口的社會沖突表現(xiàn)得更加明顯。同時，外來人口難以獲得必要的基本公共服務供給，則催生了地下的低成本、低質(zhì)量的自我服務。這也說明城市和人口的內(nèi)在緊張，關鍵還是在于城市需要強化自身的公共服務供給能力，為社會所有居民提供更加平等和充分的發(fā)展機會。 實踐已經(jīng)證明，在快速城市化背景下的巨型城市，應對人口增長和城市發(fā)展的內(nèi)在緊張關系，不能簡單依靠行政調(diào)控。行政調(diào)控具有自身的限度，脫離了城市化和市場內(nèi)在規(guī)律的調(diào)控不僅是無法實現(xiàn)的，而且會帶來城市發(fā)展的扭曲。例如過度的行政調(diào)控反而帶來勞動力市場失靈和創(chuàng)新性人才供給不足。同時，一種明知不可為而為之的行政管控，也可能成為一種掩耳盜鈴式的城市應對，于解決實際問題并無幫助。需要強調(diào)的是，行政的調(diào)控需要在法制的框架下運行，否則往往傷害城市發(fā)展的正義，以及上海現(xiàn)代城市政府的合法性。 因此，在政府行政力量的管理調(diào)控之外，需要充分利用市場的力量、社會力量來推動社會治理，有助于實現(xiàn)良好的人口管理和服務。通過加強法治和提升治理能力加強外來人口的管理和服務，主要作用表現(xiàn)在以下三個方面： 第一，加強法治建設實現(xiàn)城市秩序。法治是依法治國和依法治市的基本要求。法治發(fā)展有助于推動市場秩序和社會秩序的形成。市場企業(yè)要成為規(guī)范的依法經(jīng)營的主體，實現(xiàn)企業(yè)依法經(jīng)營。對于社會秩序來說，需要通過對包括公共秩序、道路交通、食品安全、社區(qū)衛(wèi)生、違章搭建、無證攤販、廢舊物品收購等各種法律法規(guī)建設嚴格執(zhí)法，才能夠構(gòu)建規(guī)范性的社會秩序，并因此提高包括外來人口和本地人口在內(nèi)所有人口的生活環(huán)境和社會秩序。同時，在法治的基礎上才能夠規(guī)范政府管理行為，實現(xiàn)管理有序，也即是“法無授權(quán)不準為”。我們一些城市人口管理本身并沒有明確的法律支撐，這不僅損害了政府管理的公信力、也損害了政府公共管理的合法性，例如如果對于城管綜合執(zhí)法沒有明確的法律界定、城管和專業(yè)部門執(zhí)法的關系如果沒有充分理清，城管執(zhí)法在城市管理中就難免處于尷尬的局面。 第二，通過法治建設明確和維護社會群體利益和權(quán)利。城鎮(zhèn)化過程中人口變動和城市發(fā)展中的各種沖突，關鍵是社會群體之間的利益沖突和權(quán)利結(jié)構(gòu)的矛盾。例如拆遷和城市更新過程中，面臨集體土地、城鄉(xiāng)居民和居住的外來人口在土地權(quán)利保護和利益維護；例如城管沖突的實質(zhì)也是不同群體對城市空間使用權(quán)的界定和沖突。法治建設是對利益和權(quán)利的界定和維護，才是解決社會沖突矛盾的根本對策。在這個意義上，維穩(wěn)的根本在于維權(quán)，只有推動法治建設，才能更好地平衡人口集聚過程中日益強化的社會沖突。 第三，通過法治建設監(jiān)督履行政府責任、企業(yè)責任和公民的社會責任。人口管理和服務需要政府、企業(yè)和社會公民依法履行其基本責任。城市化過程中人口管理和服務的壓力，其實很大程度上并不是城市化過程中的成本分擔，而是多元主體的法律責任的履行。例如給農(nóng)民工繳納社會保障本身并不應看作是企業(yè)職工的福利，而是企業(yè)經(jīng)營者有法律責任為企業(yè)勞動者提供社會保障，勞動者也有權(quán)利因為企業(yè)沒有履行法律責任申請仲裁。對于外來人口提供教育和服務，也不是地方政府的恩賜，是一個公共服務型政府的法律責任的要求，例如為流動兒童提供教育本身就是義務教育法的基本要求，不論是流入地和流出地政府如何進行成本分擔，地方政府都有依法提供義務教育的基本責任。在這個意義上，也需要政府落實“法定責任必須為”，落實公共服務型政府的基本責任。法治建設同時強調(diào)外來人口有遵守先關法律規(guī)定的責任和義務。這也同時提出，對于加強外來人口的管理和服務來說，也需要加強對流動人口對各種法制規(guī)范的教育，使其明確法律的相關規(guī)定和違反法律規(guī)范的相關責任。不僅是加強市民化促進了農(nóng)民工群體成為現(xiàn)代公民，同時需要強調(diào)，通過對法制的遵守和公共責任的履行，才使得人口成為現(xiàn)代城市市民。 因此，現(xiàn)代城市需要突破“全能政府”的傳統(tǒng)思路，通過法治和治理來強化人口管理和服務，提高城市的運行質(zhì)量和治理水平。通過法治建設規(guī)范城市運行、協(xié)調(diào)社會利益、維護公民權(quán)利和落實多元主體的法定責任，才能夠建設公平公正和規(guī)范有序的現(xiàn)代城市，并推動城市不斷提高生活的品質(zhì)和管理的質(zhì)量，建設成為現(xiàn)代化的全球城市。■
作者系復旦大學社會發(fā)展與公共政策學院教授。 |
