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中國規劃網南京4月22日電 日前，南京市規劃局發出消息，《南京老城南歷史城區城市設計》啟動。在這份“關于邀請參加《南京老城南歷史城區城市設計》規劃編制的公告”中，規劃部門認為，“南京城南歷史街區包含有大量的歷史文化資源，是南京歷史文化名城價值與特色的重要載體，是能夠作為歷史文化名城遺存主體——明清南京城的歷史風貌代表的較少典型地區；對該地區歷史文化遺產保護與復興的整體設計具有十分突出的必要性。另一方面，南京老城南地區歷史街區及歷史建筑的保護多年來一直很受矚目，近年來更成為了學術界、各級政府與社會媒體所重視的熱點問題。在這一背景下，開展南京城南歷史城區城市設計不僅十分緊迫，而且責任重大。”
這些表述讓我們看到了負責任的城市規劃部門的立場和態度，令人欣慰。為了讓這次規劃更好的為歷史文化名城筑起堅實的保護屏障，我想提出以下幾點問題，以便共同探討。
第一、項目到底是城市設計，還是城市規劃。 我建議這個項目的名稱應當修改為：南京老城南歷史城區保護規劃，就如同北京的皇城保護規劃，作為歷史文化名城保護規劃體系之下的專項規劃。所謂城市設計，即是urban design，是對城市具體的空間形態的設計，和綜合性的城市規劃urban plan不同，這更多的涉及的是建筑、空間的形態問題。從世界范圍來看，城市規劃的首要任務是define（界定），即界定社區的屬性，明確產權邊界，通過區劃法規的編制，保證不動產的安全與增值，規定哪些事情不能發生，其結果就是“安居樂業”。為什么在老城南——這個公共服務最為匱乏，公民物權最受威脅的地方，反而還在大談design（設計）？2006年8月，我和時任南京市規劃局局長周嵐交流時，她也同意我們的城市規劃，缺少的就是define（界定），缺少的rehabilitation（整治）。
如果我們的城市規劃還不是define，不是界定，而是design，是搞設計，沒有對社區的屬性進行界定就去設計了，在這樣的“設計”中，真正要生活在“設計”結果中的居民，卻被排除在“設計”程序之外。這樣的程序，什么事情都可能發生，這樣產權人就會感到不安全，這是極端不合理的。而且對于歷史文化遺產，只能通過規劃進行保護，豈能設計遺產？我們能通過城市設計，“保護”出歷史嗎？世界上哪一個被保護好的歷史街區，是靠今天的城市設計設計出來的？因此，提出“歷史文化遺產保護的整體設計”的說法，這個邏輯是不妥當的。
南京市曾經邀請美國規劃協會蘇解放（Jeffrey Soule）先生幫助南京進行門西歷史街區保護規劃。蘇解放曾在新華社《瞭望》雜志撰文，稱贊“細數中國壯麗的古代都城，現在只有南京還保留著大量的特色，它的街道仍保持著人的尺度，它的城墻和歷史肌理仍昭示著城市歷史和文化的完整性”。
美國規劃協會的門西保護規劃，一個理念、思路、操作性都很好的規劃，為什么就是不執行？
蘇解放指出中國缺乏真正的城市規劃：需要大規模修訂培養中國學生的規劃課程，讓他們學到真正的城市規劃，而不是建立和推動所謂的設計競賽。有人認為邀請了四五位自以為拿出了讓業主滿意的方案的建筑師來參加競賽，就是公平的了。事實上，這是一種功能紊亂的體制，置身其中，建筑師和評審者在玩著同一個游戲，而不得不生活在他們選擇的后果中的人們卻被排斥在外。受益的只是評審者和建筑師們在銀行的個人賬戶，這談不上任何的公平。
他說，公正規劃意味著建立一個真正的規劃程序——這個程序應該是以互動的、有建設性的對話機制為載體，系統地、自始至終地貫穿于整個規劃決策過程的各個層面，政治家、決策者、開發商、居民、學者，無論老少和貧富，都有均等機會參與。一個優質規劃程序要求建立制約與制衡機制。這樣的規劃體制將明確全社會共享價值，并確立一個反映這種價值的公民決策程序。更為緊要的是，只有做得如此的“系統”，才談得上“公平”。
我很贊同蘇解放的意見，我認為第一要把規劃的公共政策的性質弄清楚。誰是城南歷史街區的主人？不是市政府，也不是規劃局，而是那里的居民。應當通過真正的城市規劃，建立起讓城市的所有人共享保護紅利的公民決策程序。我不覺得這過于理想化，如果沒有物權的保護、公眾的參與，不管怎樣的“設計”，最后都將是拆字上墻的悲劇，類似的歷史在中國各地，包括福州的三坊七巷、成都的寬窄巷子，上演過很多遍了。
第二、規劃的范圍。規劃部門提出，“以門東、門西、南捕廳三處歷史街區為中心”，這當然沒有問題。但是，“北至建鄴路-建康路，南、東、西方向均至外秦淮河”，這個范圍是奇怪的，老城南北至內橋，是從建鄴路-白下路一線往南的，現在的“北至建鄴路-建康路”這個范圍是無法操作的，如何能從建鄴路走一個S型到建康路？建鄴路-白下路以南，升州路-建康路以北，太平南路商業街就不是歷史地段了？慧園里就不是老城南的有機組成部分了？因此，規劃范圍必須要明確界定。
南京市規劃部門在新總體規劃中劃定的城南歷史城區的范圍。且不說否認老城其他部分為歷史城區是非常滑稽的，就說內橋以南的城南歷史城區，為什么在內橋拐了個彎兒，沿著運瀆走了？白下路到大中橋以南的部分呢？再者，太平南路的老街巷，就不是老城南了？
而且，現存的幾片規模相對較小的重要的歷史街區金沙井、倉巷、大輝復巷、三山街怎么辦？沒有說清楚。現在的語焉不詳，今后很可能就是拆字上墻，這是有了太多的教訓的。那些被拆掉的安品街、門東、內秦淮河歷史街區怎么辦？那可都是在《南京歷史文化名城保護規劃》、《南京老城控制性詳細規劃》中劃了紫線的，因為規劃部門（本質是無可奈何的）（形成了玩忽職守的客觀結果）的監管不力，被拆了，是通過新規劃輕描淡寫的掩蓋過去，還是要以敬畏之心，竭力補救？換句話說，老城南以門東、門西、南捕廳三處歷史街區為中心沒錯，但如果把老城南歷史街區僅僅等同于門東、門西、南捕廳三處，其他的歷史街區就不提出保護要求，那就不是“整體保護”了。
圖為《南京歷史文化名城保護規劃》城南傳統民居風貌保護區保護規劃示意圖。黑色粗實線的范圍是歷史文化保護區核心保護范圍，如今保護范圍內的三條營、釣魚臺、長樂街等地段已經拆成了“凈地”。教訓如何吸取？問題如何補救？
圖為依據《南京老城控制性詳細規劃》編制的《南京老城控制性詳細規劃》劃定的倉巷傳統風貌保護區的保護紫線。其中，紫線的東北部分，已經拆成了“凈地”，其他部分正在拆遷之中。公然違反控詳的拆遷，城鄉規劃主管部門是如何履行責任的呢？
第三，規劃的“主要內容”是“在上位規劃的指導下”進行的，這如何理解“上位規劃”？一、很糟糕的新《南京市城市總體規劃》還在市政府報批。二、因為尚未公示、不知是否糟糕（應該好不到哪里去）的新《南京歷史文化名城保護規劃》還在編制之中。兩者尚未被國務院或省政府批復同意，皆不能成為上位規劃。假如新的城南規劃要根據上述規劃，撤銷原訂的歷史文化保護區，我想這是一個關系重大公共利益的事件，開一開聽證會很有必要。為什么南捕廳是歷史街區而不是歷史文化街區？為什么全國重點文物保護單位總統府反倒是歷史文化街區？“歷史街區”不是“歷史文化街區”，豈不是“白馬非馬”，“豈不釀成‘無文化’之笑話”（季市長語）？
如果根據現行規劃，專項規劃《南京歷史文化名城保護規劃》《南京老城保護與更新規劃》和控制性詳細規劃《南京老城控制性詳細規劃》，請規劃部門應當對規劃編制單位明確這些規劃的指導意義。原定的歷史文化保護區一個都不能少。
說白了，這些地區究竟是按照歷史文化街區來保護呢？還是按照所謂的“歷史風貌區”來保護呢？兩者的保護要求，差距實在太大，規劃部門對此是了如指掌的。例如，南京市規劃局在去年南京市城市總體規劃（2007—2020）專題研究報告《公眾意見采納情況報告》（送審稿）明確寫道：“規劃編制過程中，對相關法律法規中歷史文化街區的劃定標準（文物古跡和歷史建筑的用地面積宜達到保護區內建筑總用地的60％以上）和控制要求（在歷史文化街區、名鎮、名村核心保護范圍內，不得進行新建、擴建活動。但是，新建、擴建必要的基礎設施和公共服務設施除外。——《名城名鎮名村保護條例》第二十八條）執行的過于機械，城南地區歷史文化街區范圍劃定的偏小。”
因此，為什么南京保護范圍會縮水？恐怕是因為有些人對“劃定標準”的理解錯誤，對“控制要求”倒是理解對了。有的人很清楚，如果按照《歷史文化名城名鎮名村保護條例》保護歷史文化街區，有的街區就“不能動了”，“拆不成了”。因此，一定要把它們從歷史文化街區拿掉，于是規劃部門只好抓耳撓腮，想出了可以申報國家專利的概念——歷史風貌區。
第四、編制單位的資質和編制單位提交材料的時間。規劃部門提出，“規劃編制單位應具有城市規劃甲級設計資質，并具備已實施歷史街區保護規劃設計相關經驗。”這一條很好。不過首先要提醒的是，我國法律法規中不存在“城市規劃甲級設計資質”，只有“城市規劃編制甲級資質”，可見把城市規劃理解為設計的慣性多么強大。那么，要具備城市規劃甲級資質，這意味著像南京大學建筑設計研究院這樣沒有相應規劃資質的單位就不能承擔有關的城市規劃。這也意味著承擔南捕廳原“保護規劃”的東南大學城市規劃設計研究院，具有的是歷史街區保護規劃的失敗經驗。
順便問一句：沒有相應規劃資質的南京大學建筑設計研究院承擔的顏料坊、門東的保護復興規劃，竟然作為具體地塊有關項目的上位規劃，現在顏料坊的設計都要通過了。規劃部門打算怎么先上車后補票呢？南京大學建筑設計研究院承擔的《南京城南歷史風貌區保護與復興規劃》，不僅沒有保護規劃的成功經驗，是否又屬于不具相應資質，擅自承攬城市規劃呢？
發出邀請公告是4月15日，截止日期是4月30日，要求各單位“將編制項目計劃書以書面形式提交我局，我們將依據所提供的項目計劃書從中選定一家設計單位承擔該規劃設計”。2008年建設部核定的具有城市規劃編制甲級資質的單位總共有100多家，現在好像沒有走“招投標”的程序，那么，規劃部門打算根據怎樣的標準和程序，選定編制單位呢？編制單位又如何在15日之內為一片總面積約5.56平方公里的地區提交出一份《編制項目計劃書》呢？
當然，如果最后確定了北京清華城市規劃設計研究院等的著名規劃院承擔這個項目，或者邀請張杰教授等的著名規劃專家來編織這個規劃，當然是件好事。不過，這個邀請函如此倉促，還是讓人覺得我們規劃部門想保護的心情實在是過于迫切了一些？
第五，問題較簡單，“設計單位要充分了解現狀情況，充分聽取有關部門意見”，這個有關部門是誰？規劃部門是規劃的甲方，乙方按甲方意圖規劃，這天經地義。同樣，如果將來保護規劃出了問題，也請勿推托給規劃編制單位，主要責任均在規劃部門。如果說還要聽取規劃部門之外的有關部門意見，頂多也就會同規劃部門保護歷史街區的文物部門。除此之外，還有沒有其他的？比如是否包括區政府？
最后，問幾個錯別字，“對城南各類歷史文化咨詢進行綜合評價”。啥叫歷史文化咨詢？我的理解中，對歷史文化資源進行綜合評價，如果涉及將具有歷史、藝術、科學價值的文化資源確認為文物的行政行為，是文物行政部門負責進行的。包括古建筑、古遺址、近現代建筑、鄉土建筑、工業遺產、農業遺產、商業老字號、文化線路、文化景觀等在內的文化資源的文物認定標準，是由國務院文物行政部門制定的。因此，對歷史文化資源，認定為文物應當是文物部門主管的行政行為，認為為歷史建筑應當是文物部門會同規劃部門主管的行政行為。
(責任編輯：瑋鋒)
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