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沖出明城墻建新城，是南京幾代人的夢想。如今，夢想正在一步步照進現實。 一個宏大的造城計劃業已面世。今年7月，《關于加快推進全域統籌 建設城鄉一體化發展的新南京行動綱要》出臺，綱要提出：到2015年，南京將形成“1個主城―3個副城―8個新城―60個新市鎮―1300個新社區”的新型城鎮結構形態。2014年南京青奧會，無疑是實現這一目標的重要推進劑。 這是一個“五年計劃”的時間表，時間之緊迫與任務之繁重可想而知，一場風風火火的“新造城運動”已箭在弦上。熱衷于造城的背后，是城市化進程加速的大勢，但此中衍生出來的種種問題值得警惕。 相關新聞：
今天起，本報刊發這組系列報道，和您一道來探討其中的利弊得失，以望有鑒于為政者。 A 舊格局遭遇瓶頸 “很多新城只是城市規劃實施過程中一個空間組織的叫法。”南京市規劃局副局長葉斌表示，南京城鎮體系中目前能稱得上新城的只有8個，“主城是繞城公路―秦淮新河―長江一帶，南部新區將與新街口、河西形成主城的3個城市主中心。外圍3個副城分別是仙林、江寧東山以及整個大江北地區，8個新城是指雄州、龍潭、橋林、板橋、濱江、湯山、祿口和淳溪。不過這些最終都得由國務院審批。” 在“主城-副城-新城-新市鎮-新社區”五級城鎮體系的提法之前，南京一直是嚴格遵循2002年制定的“一城三區”的發展戰略。彼時的南京，交通擁擠、住房緊張、環境惡化，“城市病”日益嚴重……城墻內50多平方公里的狹小區域里擁擠著150萬居民，人口密度每平方公里超過3萬人，成為中國人口最密集的城區之一。在此情況下，一個越過城墻、打破空間所限、以“一城三區”為重點的嶄新城市發展藍圖繪就：一城――56平方公里的河西新城區，以商務商貿、旅游居住等功能為主；三區――110平方公里的東山新市區，承擔主城綜合功能的擴散；80平方公里的仙林新市區，以發展教育和高新技術產業為主；190平方公里的江北新市區，具有相對獨立的區域綜合服務功能。 “在1978年，南京城市只擴張了1.8平方公里，但是從2002年到2006年底，南京城市擴張的速度達到了每年40平方公里。”南京市規劃局一位負責人說，“即便是這樣，南京城市布局也沒有亂過，‘一城三區’的戰略規劃得到嚴格遵循，這是適度超前規劃引領城市建設的成功實踐。” 但不可否認，“一城三區”如今到了一個瓶頸階段：以河西為例，先行啟動的龍江地區已相當繁華，但中部在人氣和商業氛圍上仍舊不足，南部地區更是一片荒涼；仙林新市區，因為長期只是由仙林大學城管委會主要負責建設，缺乏行政主體而始終有些“小打小敲”；江寧新市區方面，雖然江寧區財政獨立，資金實力雄厚，但與主城始終沒有很好的對接，江寧開發區、江寧科學園、東山老城反而是江寧最拿得出手的；江北更是近年來市民的心痛，這里空有緯七路過江隧道、大片的未開發土地，卻依舊面臨著“過江難”交通問題、發展空間小等多項制約，江北與江南的差距也成為南京統籌發展的最大難題。 在新一輪的城市化中，除了加快城鄉統籌和提高城市化水平，新舊城“博弈”也成為城市擴展中無法回避的選項。南京雖在發展“一城三區”，但仍舊有不少城市建設局限在主城內“拆拆建建”。然而全南京一半的歷史文化遺跡散落在城墻以內，這種模式涉及大規模拆遷，導致大量文化遺存尤其是老城南的歷史建筑在城市拆遷中消逝。盡管做了大量補救工作，但這種模式仍為諸多城市建設領域的專家學者所詬病。在這一點上，南京與“新城另建，老城保留”的蘇州，做法有很大的差別。 B “新城”遍地開花 南京在探索城市擴張的路上的確走過一些彎路。 往北，未形成副城“獨立”發展模式，大量人口跨江上下班，大橋不堪重負，交通堵塞甚至癱瘓成家常便飯。往南，南京地鐵一號南延線“救”了江寧的同時也指向了江寧規劃上的軟肋――缺乏高起點的規劃與高標準的管理。向東，紫金山有限的腹地與土地資源的低層次開發，使得紫金山失去與上海佘山、廣州二沙島、北京香山一比高下的機會，那里批量生產著經濟型別墅，南京富居版圖因此欠缺了張力。向西，十運會成就奧體一帶，但政府“生拉硬拽”畢竟難以維系，直至越來越多的市民入住、CBD及周邊商業的崛起、新城科技園的奮發等才解決了河西新城突出的產業空心化問題。 眼下，青奧會將是南京新一輪破局發展的重大機遇。如今，全市各個新城已經遍地開花：浦口新城、南部新城、燕子磯新城、龍潭新城、新堯新城、橋林新城、濱江新城、湯山新城、麒麟生態科技城、祿口空港新城、橋林新城……借著修編“城市新總規”，十多個新城或進入實質性建設，或規劃藍圖紛紛出爐。 6月10日，《南京市湯山新城總體規劃（2009―2030）》公布。按照規劃，湯山新城將被打造為“國際溫泉名城、中國度假勝地、長三角地區重要的旅游休閑新城”，2030年的年游客量達2000萬人次，旅游年收入達339億元。 7月初，浦口新城區總體規劃、新城核心區城市設計方案及其他多個新城相關規劃在南京市規劃建設展覽館公示，向公眾征求意見。 8月23日，麒麟生態科技城也拋出消息，“懸賞”數百萬元向全球征集麒麟科技創新園核心區城市設計方案。 而新堯新城的建設已有實質進展――今年3月，新堯新城的首批社會事業項目已經開工，預計會在2012年底前陸續投入使用。而“配套小學、新堯新城配套中學、棲霞區文化中心、棲霞區體育中心”的項目環境影響報告書也于8月30日開始批前公示。 8月30日，上海綠地集團總裁吳嘉毓一行前往濱江新城參觀考察，就城市綜合體開發項目進行交流。2010年，濱江新城計劃新建商品房達10萬平方米。 前不久，南部新城開發建設指揮部和南京鐵路建設投資有限責任公司合署辦公。而隨著大校場機場搬遷、南京鐵路南站建設帶來的契機，為加快南京主城南部地區的開發建設，紅花―機場建設指揮部也已正式撤消，并入南部新城建設指揮部。 轟轟烈烈的造城計劃下，一些基層干部卻有些“摸不著頭腦”。一位棲霞區政府基層干部就感慨道，棲霞“地”是大，但要建設的新城也最多，龍潭新城、新堯新城、燕子磯新城。“但是棲霞區政府就這么多的人手，底子又薄，怎么能有精力建設好三處新城？” 爭建新城，充分暴露出南京各區縣在城市化建設中好大喜功的功利心態。然而，“羅馬不是一天建成的”，“造城計劃”也絕非一朝一夕能夠完成。 C 造城要避免朝令夕改 南京市規劃部門解釋說，《南京城市總體規劃（2007年-2030年）》中的“新城”的概念是：“南京現代制造業功能的主要承載區，是一定地區內城市服務功能和城鎮化人口的集聚區。新城包括縣城和產業新城兩種類型。2020年，各新城規劃總人口將達到130萬人左右。” 在“城市新總規”中，南京市明確的8個新城為：龍潭新城，規劃為沿江工業城鎮，引導發展倉儲物流、外貿加工，以及有大運量、大用水和大用地需求的先進制造業，2020年規劃人口10萬人。湯山新城，定位為旅游休閑新城，引導發展休閑度假、旅游會展等產業，2020年規劃人口12萬人。祿口新城，定位為空港地區綜合服務中心、區域物流中心和以汽車零部件加工、航空制造業為特色的現代化制造業基地，2020年規劃人口16萬人。板橋新城，定位為沿江綜合性工業城鎮，引導發展鋼鐵、裝備制造、倉儲物流等產業，2020年規劃人口23萬人。濱江新城，定位為沿江綜合性工業城鎮，引導發展鋼鐵延伸加工、綜合物流等產業，2020年規劃人口10萬人。橋林新城，定位為沿江綜合性工業城鎮，引導發展倉儲物流、先進制造等產業，2020年規劃人口10萬人。永陽新城，是作為溧水縣的政治、經濟、文化中心，定位為寧杭城市帶上具有地區服務中心職能的綜合性城鎮，預計2020年人口規模27萬人。淳溪新城，是作為高淳縣的政治、經濟、文化中心，定位為兼具地區服務中心職能、水鄉特色和古鎮風貌的綜合性城鎮，預計2020年人口規模為22萬人。 按照這樣的藍圖，南京將摒棄北京、上海等一些城市曾經走過的“攤大餅”式的圈層外擴模式，改為“主城+新城組群”模式，來做好“小籠包”。 但有專家指出，隨著規劃的不斷變化，南京的新城規劃顯得有些雜亂。比如燕子磯新城、新堯新城、麒麟生態科技城，目前上報國務院待批準的《南京城市總體規劃（2007年-2030年）》中，并沒有這幾個新城的規劃概念，這顯得規劃的“隨意性太大”，“嚴肅性不夠”。他認為建設新城也好，城市擴大也好，都是一個漸進的過程，特別是新城建設，是一個需要50至100年時間的長期工作，不能急功近利，也不是上馬一些項目、建造幾幢大樓就算完事了。 一個需要引起重視的問題是，建設新城需要合理規劃，然而一屆領導一個思路，規劃上的多變和雜亂，就容易留下“后遺癥”。2006年，麒麟組團和控制性詳細規劃的目標是要實現居住與就業的均衡發展，建設交通便捷的居住社區單元，建設清潔的工業園區。然而3年多下來，這里只見蓋房子，道路等配套設施的建設卻近乎被遺忘。“麒麟鎮和8年前基本上沒有什么變化，讓人有走在90年代某個縣城的錯覺。”一位當地居民說。日前，麒麟生態科技城的總體新規劃明確：在這里，要修建一處面積達82.3平方公里的低碳生態科技新城，并入仙林副城，并尋求與東山副城之間的良好對接。 還有專家認為，一些新城建設缺乏事先的科學規劃，先大肆占地擴張，使“新城”建設變味成大規模房產開發和造城運動，以至于這些所謂的新城，多住宅，少配套，沒有服務，沒有產業，白天成為一座“空城”，晚上成為“睡城”。 D 新城規劃公示不能成擺設 長江天塹相隔，主城區規模偏小、規劃空間不足是南京不得不面臨的問題。但很多南京人回憶過去10年的變化時表示，道路越修越漂亮了，但上下班路上所花的時間卻越來越長了。家住龍江的王坤在龍蟠中路一帶上班，他每天要擠近一個小時的公交去上班，再花近一個小時下班回家。“光花在路上的時間就差不多要兩個小時，時間成本太高了。” 這種“鐘擺式”的城市人流運動每天都在南京發生著。城市越來越大，城市化水平越來越高，但是為此付出的時間成本、交通成本也越來越高，公共交通等公共服務的支出也高到難以自我消化進而虧損。 依賴主城的“通病”如何解決？南京市規劃設計研究院總工蔣伶說，南京“一城三區”中的3個新市區的功能還比較單一。東山主要是開發區的產業和大面積住宅開發，仙林主要是個大學城，江北各種配套設施更落后于主城。所以，“總規”把3個新市區都升格為副城，要有能力吸引人在那兒生活、工作、上學、就醫等，減少對主城的依賴和壓力。新城同樣要有這樣的吸引力。 值得慶幸的是，《南京城市總體規劃（2007年-2030年）》也明確了通過軌道交通跳開江河山林布局新城，南京成功避免了城市“攤大餅”。規劃中，江北、仙林、江寧3個副城和8個新城，將結合軌道等客運站點設置，原則上，市級中心比如新街口、南部新城、河西新城，至少保證3條軌道線支持并與外部城際線有方便換乘；副城，比如東山、江北、仙林3個副城，將保證2條以上的軌道支持；而一般的新城，將保證至少有1條軌道線相連。 “城市化是必然的趨勢，但是城市化應該符合自身的情況。”有“市民規劃師”之稱的蓋星石認為，南京各區縣想建自己的新城，但是中心太多反而沒了中心，新城太多反而沒了新城。有的政府領導想出政績，不等規劃出來，就指示建設部門邊建設邊規劃。一些區域的總體規劃公示成了形式。而有些新城的規劃本身就不夠科學合理，這樣的城市化都是畸形的。 一位家住江北的市民表示了他對浦口新城建設的擔心。他擔心新城的建設破壞自然生態系統，擔心一些市政工程礙于資金的問題建設之初把項目定位不高，擔心一些政策法規給開發商亮綠燈，擔心城市的定位與實際相背離，擔心靠江發展有可能污染長江、毀壞山林。他建議，建設之初一定要建設一個現代污水處理系統，給山林綠地畫一條紅線，紅線內的土地山林絕不允許任何人任何單位跨越毀壞造屋。新城的招標制要公開透明，減少腐敗。浦口作為跨江發展的第一站，希望市政工程能夠做成滿足長遠發展、經得起任何考驗的“樣板工程”。 E 需要什么樣的城市化 蓋星石也特別提到了浦口新城。他說，在跨江發展的諸多城市中，南京所面對的長江江面最寬，南京在跨江發展中面臨的門檻效應、瓶頸效應也最突出。南京城市跨江發展的最大障礙是什么？不是過江交通，而是對主城功能的依附性，是居住、就業、消費的高度分離帶來的對過江交通的高度依賴。浦口新城總體規劃中對南京城市總體規劃關于江北副城“按照相當于主城同等水平的要求提升服務功能”，“實施相對獨立發展策略”的目標定位體現明顯不足。 蓋星石認為，浦口新城核心區應當建設具有規模空前的市級商業、商務中心，而不是副中心，及早形成江北發展的“中樞”系統，與主城的新街口、河西中心區構成三足鼎立之勢。但是從規劃用地比例上看，新城核心區與南京老城的核心區、其他新城新區的核心區相比較，居住用地在城市建設用地中所占比例相對偏高，而公共設施用地、尤其是其中的商業商務用地比例相對偏低，落實到啟動區城市設計上這個比例更低。這樣的規劃建議慎重確定。 著名文化學者馮驥才坦言，“新城運動”是一場速成性的城市改造。由于城市管理者建功心切，房產商們獲利心急，各項工程都要速戰速決。再加上造城的規劃都很大，資金卻常常捉襟見肘，這就決定了這些工程不可能精工細作，不可能是“百年精品”。特別值得注意的傾向是，自己的人文歷史沒有得到深化，反而競相建造廣場，廣場上全是那種低水準的雕塑、大大小小的噴泉和似是而非的“羅馬柱”。 他特別提到，當下的“新城運動”規劃中，流行著一種可怕的功能主義的思維――將城市劃成各類區域，如“政府辦公區”、“生活居住區”、“商業購物區”、“文化娛樂區”、“歷史風貌保護區”、“體育中心”，等等。他指出，城市本來是一個非常豐富的實體。各種功能有機地交叉著，協調著，互補和互動著。它是當地人獨特的生活方式與生活習慣歷史而自然的呈現。硬性的區劃不僅使城市生活變得機械、單一、死板和不便，同時也破壞了生活豐富、自然、濃郁及其特有的氣息。 那么南京究竟需要什么樣的城市化？新城建設應該汲取哪些教訓？本報將在下面的報道中為您解析。中國規劃網南京9月8日電 (責任編輯：白雪松) |
