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根據第六次全國人口普查的統計結果，2010年，中國的城市化率達到49.68%，城市與越來越多的中國人的生活日益密切相關。但決定城市發展的城市規劃，僅與空間相關的規劃由部以上政府確認的就有80多種。而最主要的三種規劃經濟社會發展總體規劃、空間規劃和土地利用規劃卻分屬三個不同部門發改委、建設部和國土部。 規劃分割造成的相互掣肘、相互矛盾，弊端日漸顯露，“三規”合一成為人們關注的焦點。為此，本報邀請了清華大學建筑學院副院長毛其智教授和國家發改委城市和小城鎮發展改革中心主任李鐵，來共同探討這一問題的歷史根源以尋求解決之道。 1. 城市規劃是追求真善美的過程 葉一劍：最近這段時間，大家對城市的討論比較熱烈，有分歧，也有共識，爭論的來源之一就是我們現在遭遇了“城市病”。那么，“城市病”和我們的規劃之間到底有什么樣的關系？能不能說我們的城市現在有“病”了？ 毛其智：“誰在規劃我們的城市”是今天大家都很關心的問題。我自己的專業就是城市規劃。從專業的角度來認識問題，和從老百姓的視角還是不同的。我們一般把規劃作為一種政府的職責、一種公共政策的推行。但是規劃聯系著千家萬戶、聯系著老百姓的切身利益，同時，規劃是一種專業技術。所以，規劃有方方面面的作用。我們如果只是從一個角度來討論規劃問題顯然就不夠全面。但無論如何，今天越來越多的人住在城市里面，大家都希望有一個美好的人居環境。就像去年世博會的主題一樣：城市讓生活更美好。當老百姓的生活和工作遇到種種困難的時候，人們自然就希望，他們所居住的環境、他們所在的城市能夠迅速地改善，使自己有一個更美好的未來。 李鐵：就我來看，沒有任何一個城市沒“病”，是城市，都會有“病”。就像一個人一樣，沒有百分之百健康的人。隨著城市的發展，更多的人口，更多的資源配備到這里頭，它一定會有問題。規劃，準確地講是政府通過規劃行為和方式，來解決城市的公共服務問題。就像解決一個人未來可能的發展方向、發展思路就是來解決怎么避免“生病”的問題，或者“有病”的時候用什么方法來治療的問題。但是并不是所有的事情都是理想的。 因為我們現在面臨的城市，并不是我們想象的完美城市，它有太多太多的不確定因素。我們誰也沒想到，北京今天能成為一個2000多萬人口的城市；我們誰也沒想到，到2010年，我們城市化率達到了49.68%；我們誰也沒有想到，在城市里，有2億多外來人口在流動；我們更沒有想到，我們的城市發展得如此之迅速，以至于形成巨大的城鄉反差。 在這個過程中，在城市發展迅速的今天，在僅僅幾十年內，我們有一半的人口進入了城市，是不是所有的規劃師、所有的決策者都想到了今天的情況呢？他是在10年前、20年前想到今天，或者現在想到的明天還會是這樣嗎？我覺得，任何一個城市的發展，包括人的發展都具有不確定性。作為規劃者，他只能在一定程度上去矯正，使這個城市盡可能地合理，而不是完全地合理，這就是規劃的作用。 所謂“盡可能合理”取決于幾方面的因素。到底是政府決策者的合理？還是我們與國際比較，按照國際的城市發展模式更為合理？抑或是規劃師認為的合理？這在我們現在的規劃中就出現了巨大的爭議。更重要的，這里還有一個最重要的主體老百姓是否認為合理？所以我想，規劃，在城市發展過程中，必然要面臨的這幾個主體：決策者、規劃師、公眾、還有國際上曾經有過的一些發展模式跟經驗。面對這些問題的時候，我們來探討規劃就更有意義。當然，這畢竟是在中國，是在高速發展、高速城市化的中國。我們確實有很多事情是無知的，也是未解的。 葉一劍：我們現在之所以將更多的目光投向城市，其實是因為城市已經出現了讓人生活不舒服的地方。剛才在李主任的談話中，不斷出現“沒想到”和“不確定性”。那么，面對目前我國城市發展中出現的這些問題，可不可以說，是“規劃之失敗”導致了目前城市發展中這么多問題的出現？或者在多大程度上前者導致了后者？ 毛其智：從人類開始建設自己的部落起，規劃就已經存在了。但是傳統意義上的規劃，我們主要將其歸結為建設規劃。建設規劃在早年的時候，筑城、修路、蓋房子、公共空間的建設這些都是建設性的規劃。但是隨著工業化的迅速發展，世界上的人口大量地涌入城市以后，只是從建設的角度來討論規劃這兒是不是需要立交橋、那兒是不是需要大廣場、一共安排幾片居住區或公園就僅僅是規劃工作的一個部分了。 現代城市規劃，主要是面對城市發展中的矛盾、困難，并試圖尋找解決這些矛盾和困難的途徑。這也是人類在自身發展中認識到自己應該起到積極主動的作用，但是又不能神化規劃，把規劃看成一種“萬應靈藥”，出現了任何矛盾和困難都從規劃里討主意。應該看到城市本身的發展是非常復雜的，受各個方面的影響。它有先天的因素，有資源環境秉賦的束縛和條件，也有后天發展許多的機遇，以及在成長過程中遇到的不同的條件。這些都不是人們可以事先預料到的。就像我們在學校里教書，這一期招了一百個學生，百人百種，我們不好說哪個是好學生哪個是壞學生。但是我們應該盡量尋找一條有教無類之路，使每一個學生都在追求真善美的過程中不斷有自身的提高。我想，城市規劃也是一個追求真善美的過程。希望城市在發展過程中能夠借助到規劃的力量，但歸根結底城市是屬于人民的，需要全社會來關注，城市才能建設的好，城市的問題也才能解決得好。 2. 城市規劃要更多依靠民主和法治 李鐵：城市出現這么多問題，是不是規劃應該承擔最大責任，我覺得這種說法讓規劃承擔了過重的負擔。為什么呢？因為規劃師不是萬能的。再者，城市的發展中也有很多規劃師無法解決的問題：首先，規劃師不能解決城市的發展歷史。第二，在現在市場經濟條件下，大量要素的跟進都由市場來決定，帶有很多不確定性這是規劃師難以預料的。第三，特別是在中國這種體制下，我們政府的公共長官的意志，恐怕對規劃的干預比較多。俗話說，“鐵打的衙門流水的官”，但一任官就有一任的規劃。這是中國普遍的現實。畢竟我們規劃的體制還和政府的管理體制和決策綁在一起。第四，規劃很少得到公眾的參與這也是目前我們體制上存在的很大弊病。當這個體制受到公共監督和參與的時候，規劃本身也會受到公眾的監督和參與，各種利益主體、各種利益結構、各種公眾權利的基本反映和公眾需求的基本反映，可以盡可能通過規劃來體現。但是如果缺少這種公眾參與，把這種決策轉化為一個人或少數人的決策，這種偏差就會越來越大。 我們的城市因誰而生？ 而這些體制問題，決定了我們城市發展的道路走向和形態，以及公共服務水平和公共服務標準。我覺得這是最重要的。 毛其智：我們在學校里教授城市規劃這個專業，應該說，作為一門工科的專業，主要關注的還是工程技術方面的知識。但城市規劃和城市建設不僅僅包括了工程技術。并不是說哪個規劃師的技術高超，這個城市就做得非常好。城市規劃是一個全社會的事業，其實要更多地依靠“民主”和“法制”。一個更好的民主和法治社會的建設，是一個好的城市規劃的基礎。沒有這個先決條件，就往往會只關注城市建設中的局部，而忘記了它整體和長遠發展的目標。這樣的規劃，顯然并不是規劃師所想象的規劃。但是，像李主任剛才講，它有的時候往往代表了當前城市決策者的一些短期的主觀意向。 3. “三規”分與合 葉一劍：現在我們的討論已經來到了“誰”字上“誰”在規劃我們的城市，城市的規劃主體是誰。我們知道，在城市規劃里面，“三規”如何統一是困擾我們很長時間的問題。最近國家發改委公布了全國主體功能區規劃，其實他已經在用空間的概念來審視一個整體的社會發展的規劃。同時，原來的國土規劃和城市規劃、土地規劃，也都開始重視社會的綜合發展指標。困擾我們這么多年的“三規”不統一的局面，在這樣的發展趨勢之下，是不是可以帶來一個彌合的比較好的時期？ 李鐵：所謂“三規合一”，“三規”就是：發展規劃、空間規劃和土地利用規劃。其實還有很多其他規劃：環境規劃、生態規劃、專業性規劃等，但主要影響城市發展的是前邊這三個規劃。這三個規劃目前由三個部門管：發展規劃由發改委負責；空間規劃由建設部來牽頭，各地的建筑規劃院和大學來負責編制；土地利用規劃基本上由國土部門來負責。這有很深的歷史淵源。 所謂“發展規劃”，基本源于我們國家的五年計劃，是一個上行下效的規劃。比如說，在過去計劃經濟時期，我們制定了一個國民經濟發展指標，全國一統的發展指標。每年的增長速度、每年的財政收入、每年的就業數量、包括資源的配置，大體狀況都由國家規定。現在這種自上而下的發展規劃恐怕就受到了現行體制的挑戰和約束。地方是不是能按中央的這種目標發展？它有否強烈的發展動力按照你這個目標來執行？這些年，中國經濟發展中時常有宏觀調控，但事實上，效果非常有限。所以，看到這種有限的效果，我們就想到了，既然整個地方的經濟增長速度、發展水平以及發展模式已經和中央的要求相去甚遠，那么這種發展規劃、這種傳統的方式是不是還是和我們國家現在的空間經濟結構和各種體制結構相適應？這是我們面臨的第一個大問題。 第二是“空間規劃”�？臻g規劃不是由中央主導型的，主要是以地方城市為主的空間規劃�？臻g規劃也和計劃經濟時期有很大的差別。第一就是計劃經濟時期我們所有的空間資源是既定的，向哪個地方安排都是由計劃決定。現在它也受到了市場的挑戰，有很多因素是不確定的。還有一些利益的導向，比如為什么現在大量的空間規劃做得很大，有幾個因素：第一，從城市來講，誰都希望做大，大了以后城市才有地位。第二，空間愈大，就可以拿到更多的指標獲得更多土地出讓金來用于城市建設。第三，做大以后有調控余地，可以有更多的方式來解決整個城市內資源的盤活。所以這種城市空間規劃方法與資源配置的方式受到很多現實因素的制約，也受到很多不確定因素的干擾。因此，每次規劃做完以后，除了幾個非常重要的項目得以實施，絕大部分還是留在了紙上特別是換領導后一下就成了一紙空文。 第三就是“土地利用規劃”。土地利用規劃是一個限制性規劃，出發點是好的，要保護耕地、提高土地利用效率等等。但是它有一個最大的問題，它是中央自上而下的，通過指標下達的方式，來限制確定每一個城市、每一個地方明確的土地發展空間。如果說計劃經濟時代，這是可以實現的土地指標帶著資源的配置可以實現；可是現在，市場的因素已經占了這么大的比重，而且地方發展的沖動又極其強烈北京可以建得好，為什么其他地方不可以？所以城市都希望利用土地來獲取土地出讓金。在這種利益沖突下，我們現有的土地指標已經根本就不能解決問題了。等于一個城市已經是個大胖子，我用一條非常緊的皮帶約束他，是根本約束不了的。 所以，僅僅從三個規劃本身就已經出現了一系列的問題，何況還有三個規劃之間的銜接。 毛其智：規劃界討論“三規合一”也討論了不少年了，自從分開，就開始討論合，合起來又會討論分。前幾年有關部門做過一個統計，和空間相關的規劃由部以上政府確認的有80多種當然，今天講到的“三規”是最有代表性的三種規劃，而這“三規”實際上還并不能夠完全覆蓋和我們城市發展相關的各個方面的內容，有很多的發展還跳出“三規”之外。但是我們城市發展，是一個追求“真、善、美”的過程。 什么是“真”？就是要講真話、辦實事�，F在城市發展中，有很多不盡如人意的地方。第一，叫做“睜著眼睛說瞎話”，第二，辦一些華而不實的事情。如果把這些全部歸罪于規劃，顯然太冤枉了。但是，在今天的規劃中，部分的產生異化、為虎作倀之事，也常常發生。 所謂“善”，規劃是為一部分人還是為全社會而工作？北京2000多萬人口了，只有1200多萬有 “城市居民戶口”，再有，現在中國還有多少老百姓，看到了首都城市之美好，愿意未來到首都來發展？他們是否具備了條件？首都是否敞開大門歡迎他們來？還是設置種種的門檻壁壘和障礙將絕大多數拒之門外？這些都是城市發展中的實際問題。 最后講到“美”。“美”不是形式上的美，而是全體老百姓的美好生活前景。城市規劃能夠承諾他們什么？能夠在它所做的技術工作和對政策建議方面做哪些工作？ 所以我想，“三規合一”不能僅僅看作行政部門工作的合一，而是城市發展理想，和實現這個理想過程中的合一。這個合一，才真正有助于城市發展的未來。 4. “城市規劃”不等于“規劃城市” 李鐵：回到“三規合一”的問題上看，我們現在的空間規劃是一種工程技術性規劃。就是說，他對整個市場發展過程中產生的大量新的社會經濟問題和社會問題有非常嚴重的欠缺�，F在是市場經濟，在大量資源配置的不確定性、人口的不確定性、城市規模的不確定性情況下，原來靠計劃經濟時代思維方式的工程技術規劃顯然已經不適應現在形勢發展的需要了。 對人口、產業、要素以及社會結構、社會公共福利的考慮，在絕大部分規劃里都是弱項。所以，我們強調“三規合一”時，實際上不是先強調工程技術配置，而是先強調分析方法。就是要分析這個城市的經濟社會發展未來的可能性和資源的重點它的資源是什么，優勢在哪里，然后它未來的可能性。在這個基礎上，還有最核心的問題，要在考慮到公共需求的基礎上來解決規劃�，F在我們看到的所謂“工程規劃”、“主觀性”的規劃、技術性的規劃其實就是主觀性+工程技術，要再加上經濟社會，強調“客觀性”、“需求性”，來解決規劃發展問題。從這兩個角度上看，規劃是應該合一的先不討論土地規劃，僅從經濟社會發展規劃和空間規劃這兩個角度看，應該在一起做。在技術上講，叫做“多學科的研究方法合一”，就是社會學、經濟學等合一來研究規劃發展問題。 土地利用規劃是一個計劃經濟的方式、是一種土地指標的限制，可以通過未來的市場化保證農民在土地所有權的基礎上明確劃分公益性項目和非公益性項目。當不能亂占土地的時候、當征地獲取土地的成本極高的時候，擴張性規劃就沒有實現的可能了。 毛其智：對于“三規合一”我很高興剛才李主任提到了“多學科融合”。我們講的“規劃城市”和“城市規劃”是兩件事，但是有密切的關系。剛才講的“城市規劃”是一個專業。而“規劃城市”是全社會關注的一項事業。不能夠把一個專業技術、工科里的一個學科所承擔的一部分社會職責和我們“規劃城市”這是為了整個城市的美好未來單純地劃等號。而我們所追求的，是全社會關注、共同規劃，這樣，不僅僅是“三規”，各項規劃都應該放到一個共同的平臺上來探討未來。 從城市規劃本身來說，它在成長過程中是非常提倡“團隊”的工作狀態的。這個“團隊”的特點就是，融合了各種各樣專門技術、專業、部門。往往一個城市在編制規劃的時候都是由市長牽頭成立規劃領導小組或規劃委員會，是社會各個部門都共同參與。這里面，過去叫做“計委”，現在叫做“發改委”的部門，起非常重要的作用的一個是計劃，一個是錢，主要都是從這來的。但是，在土地利用方面，資源和環境代表土地利用這方面的相關內容它從另外一個角度制約和保障了城市的發展。但是城市對于更多的人來說，還是房屋、道路、橋梁、廣場、公園綠地這些都是建設內容。 5. 要走自下而上的融合 葉一劍：學科的融合應該說相對比較容易一些，因為不同的學科彼此之間交流的機會還是比較多的。實際規劃過程中，也有包括“三規”在內的很多專業規劃要統一的需求和共識，但統一的路徑，有人說通過法治的手段來完成，也有人覺得需要進行部門的重新調整來完成，還有一種方式，就是怎樣能通過規劃過程中民主化機制的引進使得所有利益相關的人都可以參與到規劃中去當然這是一個更深層次的改革。在目前來看，哪一種方式或路徑是比較好的達成統一的道路？ 毛其智：城市規劃最關心和最受益的，是這個城市的老百姓。所以，最好的辦法還是發動全社會積極參與，而不是在形式上用部門合并、新的制度來解決這些都是外在的。我們的目的是真正解決問題，而形式是要服從內容的。如果簡單地把部門分了合、合了分其實過去的國家計委和過去的城鄉建設和環境保護部的城市規劃局，也曾經一個單位掛過兩塊牌子，但是由于實際上“貌合神離”，最后又各自走回各自的路。我們建議，盡可能利用現有的框架，而不主張隨意地調整現在的制度框架，盡可能地發動全社會走“自下而上”的努力更多一點。 我舉一個簡單的例子：大家知道現在有一些大城市群，比如說京津冀、京津唐、長三角、珠三角。在這些規劃中，規劃師會慢慢地萌生出一種追求更大權力的奢望。而這種規劃因為跨行政區劃，往往會建議由國務院的領導來直接出面干預，由國家給予更多的資源來平衡地區的矛盾。我認為這種整體的思路是不可取的。所以，從“三規合一”也好，從您剛才講的制度調整也好，應該尋求一些更積極，真正有成效的，而不是表面文章的做法。 李鐵：其實最近這幾年已經出現了很多好的變化。地方經濟發展比較快，遇到的問題也很多，也知道“三規”分離的時候規劃做得效果不會太好，都進行了很多探索。我們自己也在探索，同時地方也在做，準備進行“三規合一”的規劃。包括河南永成、浙江諸暨、山東臨沂，順德自己也搞了個大部制，機構改革了以后廣東一些城市要搞“三規合一”。那么這個需求已經有了，是一個很好的開始。中國規劃網北京7月23日電 (責任編輯：白雪松) |
