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看過川劇“變臉”節(jié)目的人，無不為演員精湛嫻熟的技巧欽羨贊嘆。然而，時(shí)至今日，隨著我國(guó)城鎮(zhèn)化步伐的加快，這項(xiàng)舞臺(tái)上的節(jié)目卻經(jīng)常在一些城市規(guī)劃的現(xiàn)實(shí)中上演。宏偉建筑剛建好不久，就面臨被拆遷的命運(yùn)；大型廣場(chǎng)剛鋪設(shè)完畢，又傳來要被改建的聲音；此起彼伏的拆遷讓一些文物古跡永遠(yuǎn)消失在人們的視野中，一些不倫不類的復(fù)古建筑卻拔地而起……城市規(guī)劃讓群眾目不暇接的同時(shí)，帶來的諸多弊端也日益凸顯。 專家指出，規(guī)劃浪費(fèi)現(xiàn)象令人痛心，不僅直接造成了建筑壽命的縮短、巨額資金的損失以及由興師動(dòng)眾引發(fā)的紛紛擾擾，而且也給政府信用帶來深遠(yuǎn)的負(fù)面影響。 規(guī)劃是城鄉(xiāng)建設(shè)和管理的重要依據(jù)，在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中發(fā)揮著重要調(diào)控作用。小到一座村莊，大到一座城市，都離不開規(guī)劃先行。如果沒有科學(xué)合理的規(guī)劃，浪費(fèi)必然隨之而至，破壞也不可避免。規(guī)劃浪費(fèi)的原因何在，背后是否有腐敗黑洞，城市規(guī)劃到底由誰說了算……本期專題報(bào)道試圖破解這些困惑我們已久的問題。 有多少建筑可以推倒重來 拆了建，建了拆，規(guī)劃怎能像“變臉” 今年上半年，南京市有關(guān)部門宣布城西干道即將“變臉”的消息，頓時(shí)引起多方爭(zhēng)議。除了“800多棵大樹搬家”“私家車可能禁行”等話題外，爭(zhēng)議的最大焦點(diǎn)是：一條設(shè)計(jì)壽命50年的道路何以在僅僅使用了10年之后，就不得不重修？ 也有聲音解釋說：南京城西干道當(dāng)年是低造價(jià)解決了大問題，但現(xiàn)在噪音大、污染大、堵車多、事故多，政府就想到用改建地下隧道的方式，來徹底緩解這些問題。據(jù)悉，這一改造所需投資大約為23.5億元。 而就在一年前，上海市有關(guān)部門宣布拆除素有“亞洲第一彎”之稱的延安路高架外灘下匝道。當(dāng)時(shí)，這道獨(dú)特風(fēng)景線的“拆”與“不拆”，同樣引發(fā)了激烈論辯。但在打了一番“口水仗”后，許多人發(fā)現(xiàn)：起初“亞洲第一彎”的設(shè)計(jì)壽命長(zhǎng)達(dá)50年，卻只使用了11年就宣告壽終正寢。于是，質(zhì)疑的聲音隨之高漲，有人稱：“這是不是一種變相浪費(fèi)呢？” 事實(shí)上，像南京城西干道、上海外灘下匝道這樣的“短命道路”還有很多，許多城市近年來相繼拆除了部分高架橋和立交橋，均遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于其起初的設(shè)計(jì)使用壽命。上世紀(jì)90年代初，為配套廣西南寧邕江大橋修建的一座立交橋，由于設(shè)計(jì)不科學(xué)，非但沒有緩解交通擁堵，反而成了更大的瓶頸。在勉強(qiáng)運(yùn)行17年后，當(dāng)?shù)卣坏貌蝗掏磳⑦@座原規(guī)劃設(shè)計(jì)運(yùn)行時(shí)間為40年的立交橋拆除。 同樣的故事在不同的地方“接力上演”。2005年末，東北某大城市有關(guān)部門宣布，該市中心休閑廣場(chǎng)將重新建樓。5年前，位于此處的一棟危樓被炸掉，隨后投巨資建設(shè)了一座可供市民休閑的現(xiàn)代化大廣場(chǎng)。然而，僅在5年之后，這座廣場(chǎng)上卻又要重新建樓。 武漢市總占地10.8萬平方米的洪山廣場(chǎng)也很典型。為給新建的地鐵站讓路，武漢市軌道交通建設(shè)單位于2008年9月宣布將拆除這座華中地區(qū)最大的城市廣場(chǎng)。有資料顯示，8年前，洪山廣場(chǎng)改造修復(fù)所花費(fèi)的資金超過1億元。加上洪山廣場(chǎng)1992年的建成開放，這塊土地在不到20年內(nèi)已經(jīng)歷了3次大規(guī)模“折騰”。 相距不到3個(gè)月時(shí)間，武漢市再次發(fā)生了“搭積木”風(fēng)波：僅僅因?yàn)樾陆ǖ奈錆h長(zhǎng)江隧道攔住了入口，被譽(yù)為“城市名片”的漢派特色風(fēng)情美食街――吉慶街東段幾乎成了一條死胡同，導(dǎo)致客流量急轉(zhuǎn)直下，當(dāng)?shù)卣疄榇瞬坏貌怀赓Y4億元將這條改造不到6年的新街搬遷。 拆拆建建中的“浪費(fèi)賬”觸目驚心 更耐人尋味的是，武漢長(zhǎng)江隧道通車不到一年，不僅位于江北的吉慶街要整體搬遷，而且位于江南的11家汽車4S店也接到了洪山區(qū)三角路村綜合改造領(lǐng)導(dǎo)小組限時(shí)搬遷的通知，可謂兩頭不得安寧。 “通知”的理由是市政府關(guān)于城中村綜合改造的工作部署。但就在2003年前后，原洪山區(qū)三角路村成立武漢三角汽車貿(mào)易城園區(qū)對(duì)外招商，武漢友芝友、湖北紳寶、湖北三環(huán)華通等11家汽車銷售服務(wù)企業(yè)先后與三角路村簽訂了為期18年的土地租賃合同，每家企業(yè)平均投資3500萬元。 據(jù)了解，經(jīng)營(yíng)至今，這11家企業(yè)提供就業(yè)崗位2000余個(gè)，年銷售額達(dá)20億元，年納稅額約2000萬元，為5萬余名客戶提供汽車消費(fèi)服務(wù)。湖北三環(huán)華通的一位負(fù)責(zé)人在接受記者采訪時(shí)憂心忡忡：如果全部一拆了之，數(shù)千萬元的固定資產(chǎn)投資無法挽回，同時(shí)會(huì)產(chǎn)生一系列連鎖反應(yīng)。 在我國(guó)中部一座城市，一個(gè)新建的居民小區(qū)恰好成了當(dāng)?shù)剌p軌規(guī)劃的必經(jīng)之路，涉及的4棟樓必須拆除。一旦成行，這意味著住了不到3年的近200戶業(yè)主將面臨拆遷之憂。據(jù)了解，小區(qū)規(guī)劃在2005年完成，而國(guó)家發(fā)改委對(duì)這一輕軌工程的批復(fù)則是在2007年，小區(qū)規(guī)劃顯然要早于輕軌。無論結(jié)果如何，這件事情都沒有贏家，一方面業(yè)主需要重新購買裝修房子，另一方面建設(shè)單位要付出一筆巨額賠償費(fèi)用，其中的浪費(fèi)可想而知。 國(guó)內(nèi)生活在城市里的人們，大都留有道路“開膛破肚”的記憶：剛鋪完供暖管線，又被拉開鋪設(shè)供水管線，不久再次拉開鋪設(shè)煤氣管線。以東北一省會(huì)城市為例，2004年全市挖掘道路114條，鋪設(shè)了119公里長(zhǎng)的地下管網(wǎng)；僅隔一年，又完成229公里長(zhǎng)的地下管網(wǎng)建設(shè)，挖掘道路達(dá)214條，許多才填實(shí)的道路又被拉開。 武漢科技大學(xué)城市建筑學(xué)院院長(zhǎng)符永正教授說，“拉鎖路”的出現(xiàn)，主要是受城市經(jīng)濟(jì)實(shí)力和管理體制因素的影響。特別是后者，各種專業(yè)管線管理部門體制不一，其投資計(jì)劃、時(shí)間、資金來源同地方政府不一致，進(jìn)而導(dǎo)致各管線專業(yè)部門盲目建設(shè)情況嚴(yán)重，在規(guī)劃的源頭上就已經(jīng)造成了浪費(fèi)。由于國(guó)內(nèi)地下管道都采用埋填方式，一旦壞了就要全部挖開，而國(guó)外很多地方是開放式的隧道，隨時(shí)可綜合修理。 各地城市建設(shè)起初都遵循“規(guī)劃”，問題的關(guān)鍵在于這些合法的“規(guī)劃”可以隨意更改，最終造成了巨大浪費(fèi)。東南大學(xué)建筑學(xué)院周琦教授僅以拆除一棟樓為例：直接成本包括建筑材料、人工成本、建設(shè)的能源消耗等，以及拆遷時(shí)需要消耗的能源、材料、人工、建筑垃圾的運(yùn)放、空氣污染、水電資源等；在城市變成一個(gè)大工地后，對(duì)老百姓生活質(zhì)量的影響，以及改善這些環(huán)境需要付出的種種間接成本則難以計(jì)數(shù)。 規(guī)劃浪費(fèi)背后的行政成本不容忽視 2002年初，武漢“外灘花園”這一經(jīng)過有關(guān)部門立項(xiàng)、審批的住宅開發(fā)項(xiàng)目，因違反了國(guó)家有關(guān)防洪法規(guī)被起爆拆除，政府為此付出了數(shù)倍于其上億元投資的代價(jià)；幾乎就在同時(shí)，備受關(guān)注的南京紫金山“觀景臺(tái)”被人工爆破，數(shù)百萬元的國(guó)有資產(chǎn)白白流失……多少年過去，這些遠(yuǎn)去的爆破聲猶在耳際，警醒各地的“規(guī)劃之筆”。 近年來，由于規(guī)劃問題引發(fā)的群體性事件出現(xiàn)上升的苗頭，各地規(guī)劃建設(shè)系統(tǒng)的“群體性上訪事件應(yīng)急預(yù)案”也隨之出爐。南方一特區(qū)城市的法制局曾在一份文件中提到：我市發(fā)生的多起住宅小區(qū)業(yè)主因不滿市政道路建設(shè)規(guī)劃而到市政府、省政府、北京市上訪，甚至還發(fā)生了游行示威、堵塞交通干道的事件。 由規(guī)劃浪費(fèi)引發(fā)的拆拆建建，使老百姓和納稅人的血汗錢打了水漂，也給各地政府帶來了高昂的行政成本，進(jìn)而影響政府信用。周琦還有一個(gè)身份是美國(guó)建筑師協(xié)會(huì)會(huì)員，他說：“我在美國(guó)芝加哥市住了6年，芝加哥現(xiàn)在的城市規(guī)劃是1887年做的。芝加哥之前是個(gè)小鎮(zhèn)，1887年被一場(chǎng)大火給燒了，后來就做了一個(gè)城市發(fā)展規(guī)劃，現(xiàn)在建設(shè)還是依照這個(gè)規(guī)劃，沒有大的變化，那張規(guī)劃大圖至今還掛在市規(guī)劃局里。” 反觀我國(guó)絕大多數(shù)城市，都或多或少發(fā)生過歷史建筑在“規(guī)劃”中被拆除的事例。南寧市規(guī)劃局局長(zhǎng)封寧說，當(dāng)初“為了發(fā)展”，根據(jù)“規(guī)劃”大拆大建，哪想到今天保留老建筑老景觀才是最大的發(fā)展，有一些地方保留下來了，“碩果僅存”，或被評(píng)為世界遺產(chǎn)，或被列為景觀勝地，財(cái)源滾滾，這讓那些拆除老建筑的個(gè)別地方眼紅了，又開始投巨資恢復(fù)重建。如此不負(fù)責(zé)任的拆拆建建，難道不需要深思嗎？ 江蘇省海門市委書記曹斌對(duì)此表示：“規(guī)劃浪費(fèi)是最大的浪費(fèi)！”近年來，海門十分注重城市發(fā)展規(guī)劃，斥資5000萬元做了28個(gè)規(guī)劃，從城市建設(shè)到建筑風(fēng)格都涉及，以“多留遺產(chǎn)少留遺憾”為目標(biāo)，要“建一棟大樓樹一塊豐碑”。更令人可喜的是，這里的規(guī)劃都以法規(guī)形式固定下來，專門提交人大審議，確保從源頭杜絕“規(guī)劃規(guī)劃、墻上掛掛”的現(xiàn)象。 需要指出的是，城市發(fā)展規(guī)劃與中國(guó)的城市化、工業(yè)化進(jìn)程之間的矛盾，也是當(dāng)前造成規(guī)劃浪費(fèi)的一個(gè)客觀原因。周琦教授說，我國(guó)近30年間，城鎮(zhèn)人口由15%左右增長(zhǎng)至45%左右，速度之快令人驚訝，決策層、學(xué)術(shù)界對(duì)此都沒有充分的思想準(zhǔn)備。上世紀(jì)80年代，我國(guó)很多城鎮(zhèn)大規(guī)模建設(shè)五六層的房子，沒有電梯、沒有停車場(chǎng)、不節(jié)能，可現(xiàn)在城鎮(zhèn)要發(fā)展，便面臨拆遷，大量設(shè)計(jì)壽命七八十年的房子，還不到20年就要推倒重來。其中的浪費(fèi)驚人，留下的教訓(xùn)慘重！本刊記者戴勁松何豐倫王駿勇 不科學(xué)、不合理的城市規(guī)劃造成了社會(huì)資源的巨大浪費(fèi)。究竟是什么原因?qū)е铝诉@些“規(guī)劃”的出籠？又是誰作為“幕后推手”導(dǎo)致了規(guī)劃浪費(fèi)現(xiàn)象頻頻發(fā)生？誠(chéng)然，我國(guó)城市化速度之快在世界上沒有先例的特殊國(guó)情是一個(gè)重要的客觀因素，但也不能否認(rèn)那些造成規(guī)劃浪費(fèi)的主觀原因。有關(guān)專家對(duì)此概括為：長(zhǎng)官意志導(dǎo)致的“政績(jī)規(guī)劃”、利益驅(qū)動(dòng)導(dǎo)致的“商人規(guī)劃”、盲目崇洋導(dǎo)致的“過度規(guī)劃”和缺乏法制意識(shí)導(dǎo)致的“隨意規(guī)劃”。 長(zhǎng)官意志過強(qiáng)導(dǎo)致“政績(jī)規(guī)劃” 記者發(fā)現(xiàn)，時(shí)下，在一些城市，不具備相關(guān)專業(yè)素養(yǎng)的市長(zhǎng)儼然變成了“首席規(guī)劃師”。有關(guān)專家指出，權(quán)力凌駕于科學(xué)之上，地方?jīng)Q策者的長(zhǎng)官意志過強(qiáng)，導(dǎo)致“城市發(fā)展觀”出現(xiàn)偏差，形成所謂的“政績(jī)規(guī)劃”，是當(dāng)前規(guī)劃浪費(fèi)的關(guān)鍵原因。 東南大學(xué)城市規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院總規(guī)劃師段進(jìn)教授認(rèn)為，城市規(guī)劃容易出政績(jī)，政績(jī)驅(qū)動(dòng)型的規(guī)劃又難免不科學(xué)，由此造成的浪費(fèi)比建設(shè)中的浪費(fèi)要大得多。一些地方?jīng)Q策者也想把城市經(jīng)營(yíng)好，但其發(fā)展觀、政績(jī)觀出現(xiàn)偏差，對(duì)城市的性質(zhì)、功能定位、發(fā)展目標(biāo)等存在認(rèn)識(shí)誤區(qū)，貪大求洋，而對(duì)城市的品質(zhì)、品位以及市民的舒適度缺乏應(yīng)有考慮。 為了追求政績(jī)，許多地方不顧實(shí)際盲目跟風(fēng)嚴(yán)重。段進(jìn)介紹說，規(guī)劃領(lǐng)域在全國(guó)范圍內(nèi)已先后經(jīng)歷了幾次跟風(fēng)。一開始是搞開發(fā)區(qū)，一哄而上；接著搞大廣場(chǎng)、大草坪，互相攀比；后來又搞大學(xué)城，大中城市都上馬；再后來就搞國(guó)際化大都市，紛紛喊出豪言壯語；后來又搞CBD，連中小城市都在跟風(fēng)，有的小縣城規(guī)劃CBD動(dòng)輒就搞一兩個(gè)平方公里，而國(guó)外真正國(guó)際化大都市的CBD也不過三四平方公里。前段時(shí)間流行玻璃幕墻，一些日照強(qiáng)烈的城市也在跟風(fēng)，帶來很多光污染。眼下又開始流行城市生態(tài)區(qū)建設(shè)，一挖幾個(gè)平方公里的水面，號(hào)稱“水生態(tài)”，其實(shí)很多地方是不切合實(shí)際的，完全沒有必要。 在一些城市，城市規(guī)劃猶如某些領(lǐng)導(dǎo)手里的橡皮泥，想怎么捏就怎么捏。一些地方政府領(lǐng)導(dǎo)為了追求政績(jī)，盲目擴(kuò)大城市規(guī)模，急功近利，造就了諸多勞民傷財(cái)?shù)?ldquo;政績(jī)工程”“形象工程”“短命工程”，甚至出現(xiàn)邊規(guī)劃、邊設(shè)計(jì)、邊施工的“三邊工程”。段進(jìn)為此深感痛心：“這樣單純?yōu)榱苏?jī)而出臺(tái)的規(guī)劃怎么可能會(huì)符合科學(xué)發(fā)展觀呢？而且，把每個(gè)城市都弄得千篇一律，缺乏個(gè)性，難以做到因地制宜，從而造成了巨大浪費(fèi)！” 地方利益驅(qū)動(dòng)導(dǎo)致“商人規(guī)劃” 一些地方迫于城市發(fā)展和市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的雙重壓力，再加上利益驅(qū)動(dòng)，一味遷就投資商、開發(fā)商，不惜降低規(guī)劃門檻甚至犧牲規(guī)劃來換取引資，任由開發(fā)商左右城市規(guī)劃，這是造成規(guī)劃浪費(fèi)的又一大原因。 隸屬中治集團(tuán)的國(guó)家一級(jí)注冊(cè)建筑師徐祖麒認(rèn)為，某些地方政府以及相關(guān)部門為一時(shí)的GDP千方百計(jì)地迎合開發(fā)商，甚至出于私人利益考慮與開發(fā)商沆瀣一氣，導(dǎo)致招商引資和城市開發(fā)缺乏統(tǒng)一規(guī)劃。“一些地方哪塊地可以拿出來開發(fā)是由開發(fā)商說了算，一些地方的工業(yè)用地和居住用地混在一起，有的高污染企業(yè)甚至就建在兩個(gè)別墅區(qū)之間，把城市面貌搞得亂七八糟，城市功能也紊亂不堪，如此怎能保證規(guī)劃的科學(xué)性？”徐祖麒說。 東南大學(xué)建筑學(xué)院周琦教授說，因規(guī)劃布局不合理造成巨大浪費(fèi)早有教訓(xùn)，上世紀(jì)80年代的長(zhǎng)三角地區(qū)以及現(xiàn)在中西部不少地方，為經(jīng)濟(jì)發(fā)展在短期內(nèi)提速而降低規(guī)劃紅線、忽視產(chǎn)業(yè)布局，一些高污染、高耗能的企業(yè)紛至沓來，看似解決了就業(yè)，拉動(dòng)了市場(chǎng)，但等到企業(yè)要轉(zhuǎn)型升級(jí)、合并淘汰時(shí)，卻又帶來了難以估價(jià)的經(jīng)濟(jì)損失。 2004年，臺(tái)灣一家大型開發(fā)公司到某市考察投資，當(dāng)?shù)卣兄Z“要哪塊地都可以給”。公司老總卻尋思：地方重視倒是重視，但也說明這里容易“朝規(guī)夕改”，讓人不放心。后來這位臺(tái)商最終選擇在蘇州工業(yè)園區(qū)投資開發(fā)，他認(rèn)為這里講規(guī)矩、重規(guī)劃，值得信賴。 盲目崇洋思想導(dǎo)致“過度規(guī)劃” 在規(guī)劃領(lǐng)域，崇洋的思想作祟，信奉“外來和尚會(huì)念經(jīng)”，也在很大程度上助長(zhǎng)了規(guī)劃浪費(fèi)。 當(dāng)前國(guó)內(nèi)不少城市幾乎成了外國(guó)建筑師的“試驗(yàn)場(chǎng)”，由他們主導(dǎo)的一些標(biāo)志性建筑至今仍存在爭(zhēng)議。武漢大學(xué)城市設(shè)計(jì)學(xué)院院長(zhǎng)張?jiān)谠淌谠硎荆瑖?guó)內(nèi)規(guī)劃領(lǐng)域有個(gè)奇怪現(xiàn)象，一些地方凡是重大規(guī)劃動(dòng)不動(dòng)就要舉行國(guó)際性的招標(biāo)會(huì)，這本身沒有什么問題，但是有的地方僅僅是把“有外國(guó)人參加”當(dāng)作基本要求。為此還曾鬧出笑話：一家外國(guó)規(guī)劃設(shè)計(jì)公司受邀參加一個(gè)規(guī)劃評(píng)審會(huì)，會(huì)上發(fā)現(xiàn)該公司派出的一名參會(huì)人員竟然對(duì)規(guī)劃一問三不知。原來他是這家外國(guó)公司從大學(xué)“租用”的留學(xué)生，單純出來撐場(chǎng)面。 段進(jìn)說，國(guó)外建筑師不熟悉國(guó)內(nèi)各地的具體情況，大都迎合地方?jīng)Q策者的口味。比如景觀設(shè)計(jì)，我們崇尚的是尊重自然，而外國(guó)公司可能會(huì)花很多錢玩噱頭，搞“過度設(shè)計(jì)”，大量使用昂貴的花崗巖、大理石，搞豪華噴泉、華麗燈具等，看起來是富麗堂皇，實(shí)際上鋪張浪費(fèi)，而且還在一定程度上破壞了生態(tài)環(huán)境，變相造成浪費(fèi)。 法制意識(shí)缺失導(dǎo)致“隨意規(guī)劃” 由于缺乏法制保障，規(guī)劃變動(dòng)的隨意性太大，一任領(lǐng)導(dǎo)一個(gè)規(guī)劃，也是導(dǎo)致規(guī)劃浪費(fèi)的一大“禍因”。國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心研究員林家彬認(rèn)為，我國(guó)城市規(guī)劃正面臨的一大困境就是城市規(guī)劃科學(xué)性很難保證，特別是對(duì)政府作用和市場(chǎng)功能的模糊界定阻礙了城市發(fā)展，在城市建設(shè)中的公眾參與機(jī)制不夠完善，導(dǎo)致審批程序與實(shí)效性存在矛盾。 段進(jìn)指出，城鄉(xiāng)規(guī)劃法的出臺(tái)，可以說從法制層面上有了遏制規(guī)劃隨意性的抓手，但一些地方?jīng)Q策者“把規(guī)劃當(dāng)政績(jī)”的觀念還根深蒂固。每個(gè)領(lǐng)導(dǎo)都想有所建樹，首先想到的往往是在城市建設(shè)上尋求突破。幾乎每個(gè)領(lǐng)導(dǎo)上臺(tái)，都要有重大的城市發(fā)展結(jié)構(gòu)調(diào)整，久而久之，就會(huì)引發(fā)浪費(fèi)。換一任領(lǐng)導(dǎo)就變一次規(guī)劃，今天決定城市重心向南邊發(fā)展，明天又說要向北擴(kuò)張，規(guī)劃一變，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資方向就跟著變，帶來的浪費(fèi)就不可避免。 他分析說：“國(guó)外很多城市的發(fā)展規(guī)劃數(shù)百年沒有大的改變，這一方面是因?yàn)楫?dāng)初的規(guī)劃設(shè)計(jì)科學(xué)，另一方面也是更重要的，即執(zhí)行嚴(yán)格，保障了規(guī)劃的嚴(yán)肅性。比如美國(guó)的華盛頓，200多年都沒有大變動(dòng)，一直按照城市的中軸線在發(fā)展，荷蘭阿姆斯特丹等城市也是這樣。這些城市給人的感覺很協(xié)調(diào)，古老與現(xiàn)代巧妙融合，層次分明。而國(guó)內(nèi)不少地方，頭痛醫(yī)頭，腳痛醫(yī)腳，像交通擁擠，今天建高架橋，明天改地下隧道，重復(fù)建設(shè)，勞民傷財(cái)。”本刊記者王駿勇戴勁松何豐倫 一方面，當(dāng)前國(guó)內(nèi)許多城市的規(guī)劃浪費(fèi)正引發(fā)一系列社會(huì)問題，另一方面則是與規(guī)劃浪費(fèi)密切相關(guān)的腐敗官員相繼浮出水面。無論是眾多投入使用時(shí)間不長(zhǎng)就推倒重來的建筑項(xiàng)目，還是近幾年來連續(xù)爆出“規(guī)劃腐敗窩案”的現(xiàn)狀，無疑都在敲響警鐘：要切實(shí)推動(dòng)一個(gè)城市的科學(xué)發(fā)展，就必須從制度上逐步完善，以建立確保城市規(guī)劃嚴(yán)格遵守和依法執(zhí)行的“防火墻”。 “浪費(fèi)”與“腐敗”往往密不可分 隨著近年來各地案件查處力度加大，一些城市規(guī)劃中的浪費(fèi)現(xiàn)象與官員腐敗之間的關(guān)系日益清晰。“成都紅楓半島花園和錦城豪庭腐敗案”是其中一個(gè)典型的案例。位于成都市金牛區(qū)的迎賓大道是該市近年修建的窗口大道，可建成后的部分路段卻顯得怪模怪樣：兩邊的綠化帶不對(duì)稱，一邊粗一邊細(xì)，細(xì)的那邊正在建兩個(gè)樓盤，名為“紅楓半島花園”和“錦城豪庭”。這一明顯成為城市景觀“毒瘤”的建筑規(guī)劃項(xiàng)目，恰恰是在時(shí)任成都市規(guī)劃局副局長(zhǎng)徐俐、袁鋒手中審批通過的。 辦案機(jī)關(guān)調(diào)查表明：位于迎賓大道東段南側(cè)的“紅楓半島花園”項(xiàng)目，其會(huì)所超越紅線5米；位于迎賓大道西段南側(cè)的“錦城豪庭”項(xiàng)目的1號(hào)樓超越紅線10米。兩個(gè)違規(guī)項(xiàng)目共侵占綠地面積1.09萬平方米，使迎賓大道本來規(guī)劃的20米綠化帶縮水至10米，影響了迎賓大道作為成都市窗口大道的景觀效果。在這一城建規(guī)劃腐敗案中，徐俐先后收受了36萬元人民幣和2萬美元以及其他財(cái)物，而袁鋒收受了3萬多元人民幣。 四川省檢察機(jī)關(guān)一位負(fù)責(zé)人說：“"浪費(fèi)"與"腐敗"往往密不可分。主宰城市規(guī)劃大權(quán)的官員朱筆一揮，展示成都形象的窗口通道――迎賓大道頓然縮水走樣，不僅嚴(yán)重影響景觀效果，而且還導(dǎo)致兩幢新修高樓被炸毀，直接經(jīng)濟(jì)損失達(dá)3000多萬元。” 規(guī)劃腐敗引發(fā)規(guī)劃浪費(fèi)趨增 2008年11月，重慶市規(guī)劃局原副局長(zhǎng)梁曉琦被法院判死緩。他在為官10年中，以增加商業(yè)設(shè)施用地、減少公共服務(wù)設(shè)施用地等方式，為多家房地產(chǎn)開發(fā)公司謀取巨額利益，受賄1589萬元。此外，共有7名廳局級(jí)官員卷入此案并先后獲刑。 原青島市規(guī)劃局局長(zhǎng)張志光通過“幫助”開發(fā)商擅自提升“容積率”大牟私利。“容積率”即總建筑面積與用地面積的比率，建筑面積越大，開發(fā)商利潤(rùn)越多。據(jù)辦案人員調(diào)查，張志光于2000年11月至2003年10月?lián)吻鄭u市規(guī)劃局副局長(zhǎng)、局長(zhǎng)期間，利用職務(wù)之便，為有關(guān)單位和個(gè)人在房地產(chǎn)項(xiàng)目建設(shè)規(guī)劃手續(xù)的審批等方面牟取利益，先后96次非法收受38個(gè)單位和個(gè)人送給的人民幣、美元、銀行卡、購物卡、筆記本電腦等財(cái)物，共計(jì)折合人民幣860余萬元。 在原云南省交通廳副廳長(zhǎng)胡星案中，胡星也是通過“規(guī)劃之手”來牟取非法巨額利潤(rùn)的。為讓其弟的公司拿到“金碧陽光”樓盤，胡星通過規(guī)劃局在昆明市出臺(tái)規(guī)定：二環(huán)路內(nèi)實(shí)行“只拆不建”政策，土地原則上用于綠化、道路、公共設(shè)施等，一般不得進(jìn)行商品住宅項(xiàng)目開發(fā)，“容積率不得超過3.0”。但在“金碧陽光”順利辦完各種手續(xù)后，便立即大肆違規(guī)開發(fā)，樓盤容積率高達(dá)4.90。 不難看到，經(jīng)過腐敗官員違規(guī)批建的樓盤，都成了這些城市規(guī)劃建設(shè)中的敗筆。留學(xué)美國(guó)的建筑工程景觀學(xué)博士徐慶成痛心地說：“起初規(guī)劃建設(shè)的樓盤保持一定容積率，是為了將樓盤與整個(gè)城市的園林景觀融為一體，但由于規(guī)劃部門個(gè)別腐敗官員的貪婪，直接導(dǎo)致了城市整體景觀的破壞，最終大都難逃推倒重來的命運(yùn)。” 多重手段斬?cái)嘁?guī)劃腐敗的根源 規(guī)劃、政法等領(lǐng)域的多位專家學(xué)者在接受采訪時(shí)呼吁，只有通過多重手段完善制度，才能割斷當(dāng)前城市“規(guī)劃”和“腐敗”的“臍帶”。 首先，將規(guī)劃方案市場(chǎng)化，解決長(zhǎng)期以來困擾國(guó)內(nèi)規(guī)劃設(shè)計(jì)市場(chǎng)“有市無場(chǎng)”、監(jiān)管機(jī)制缺位、競(jìng)爭(zhēng)無序的問題。將城市未來50年至100年的規(guī)劃方案、規(guī)劃區(qū)范圍內(nèi)除保密等特殊項(xiàng)目外的建設(shè)項(xiàng)目、建筑設(shè)計(jì)方案，全部納入規(guī)劃設(shè)計(jì)有形市場(chǎng)，實(shí)行設(shè)計(jì)方案國(guó)內(nèi)外公開招標(biāo)。規(guī)劃部門在對(duì)規(guī)劃強(qiáng)制性指標(biāo)進(jìn)行剛性管理的前提下，給予非強(qiáng)制性指標(biāo)以充分的市場(chǎng)彈性，以市場(chǎng)化手段激勵(lì)規(guī)劃建筑設(shè)計(jì)師發(fā)揮創(chuàng)造力。 其次，將規(guī)劃方案進(jìn)行“全民聽證”和“有效聽證”，通過互聯(lián)網(wǎng)、專題聽證會(huì)等多種手段，最大限度地收集民意。各地應(yīng)面向社會(huì)建立“聽證代表庫”，每逢聽證會(huì)便采取搖號(hào)形式抽選產(chǎn)生代表。進(jìn)庫人士接到通知后，如果沒時(shí)間參加，還可以繼續(xù)搖號(hào)產(chǎn)生下一位代表。聽證代表的資格應(yīng)該最大限度地放寬，并確定參與聽證的相關(guān)利益人、非直接利益人、政府部門的代表比例，以使得聽證能夠得到最大限度的公信力。 再次，將規(guī)劃使用的土地地塊實(shí)現(xiàn)“從時(shí)間到空間”的細(xì)分細(xì)化，遏制地方政府“賣地沖動(dòng)”。明確每年可以動(dòng)用的土地地塊，具體到土地的位置、土地面積、使用的方式，并將拍賣土地的金額全部上繳國(guó)庫，中央財(cái)政根據(jù)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和社會(huì)綜合發(fā)展?fàn)顩r，逐年下?lián)懿糠仲Y金，這就截?cái)嗔说胤秸?ldquo;吃地財(cái)政”的利益驅(qū)動(dòng)。 另外，對(duì)規(guī)劃實(shí)施“倒查制”，將規(guī)劃項(xiàng)目完成情況，每年一個(gè)小周期，每3至5年一個(gè)大周期進(jìn)行回顧、倒查，通過在互聯(lián)網(wǎng)上公布、聽證會(huì)聽證，引進(jìn)紀(jì)檢監(jiān)察部門、檢察機(jī)關(guān)等，對(duì)規(guī)劃完成情況、涉及部門和個(gè)人進(jìn)行審查，杜絕“有規(guī)劃無執(zhí)行”、“有實(shí)施無反思”等弊病。本刊記者何豐倫王駿勇戴勁松 短評(píng)：城市規(guī)劃也要尊重民意 國(guó)慶前夕，國(guó)務(wù)院總理溫家寶第八次來到四川地震災(zāi)區(qū)考察時(shí)，要求將北川新縣城建設(shè)規(guī)劃于網(wǎng)上公布，接受全國(guó)專家和網(wǎng)民們的評(píng)頭品足。這一“曬規(guī)劃”之舉將廣泛收集民意并接受監(jiān)督擺到了顯要位置：與其將來挨批評(píng)、受埋怨，不如在正式興建前就把方案公之于眾。 應(yīng)該承認(rèn)，國(guó)內(nèi)城市由于規(guī)劃問題導(dǎo)致的“短命建筑”太多太多。改革開放以來，隨著經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)提速，我們確實(shí)有加快城市改造和建設(shè)的迫切心情，但在這一過程中，也不能忽視由于規(guī)劃不科學(xué)、不嚴(yán)謹(jǐn)，甚至隨意、人為想象造成的規(guī)劃浪費(fèi)。這些城市規(guī)劃中的嚴(yán)重失誤豈能用一句“交學(xué)費(fèi)”就輕松帶過？畢竟交這筆“學(xué)費(fèi)”的，不是規(guī)劃決策者，而是全體市民。 在城市規(guī)劃出臺(tái)前，首先需要明確的究竟誰是城市的主人。城市的主人不僅是市長(zhǎng)、規(guī)劃師，更應(yīng)該是天天工作與生活于其中的普通市民。規(guī)劃，就是要給生活在這里的人提供更加宜居的環(huán)境和平臺(tái)。但現(xiàn)實(shí)中，我國(guó)許多城市規(guī)劃一直陷入“屁股決定腦袋”的尷尬境地。諸多城市規(guī)劃，往往缺乏民意的參與，缺少專業(yè)人士的主導(dǎo)，而被一些地方長(zhǎng)官和開發(fā)商所操縱，一些規(guī)劃師、設(shè)計(jì)師已經(jīng)淪為“聽話”的繪圖員。 一個(gè)城市發(fā)展的規(guī)劃與成千上萬老百姓的生活息息相關(guān)，因此，出臺(tái)一個(gè)規(guī)劃之前，必須充分考慮老百姓的意見，先將其公之于眾，提前聽聽群眾的批評(píng)和建議，找出規(guī)劃所存在的問題和不足，使之更加科學(xué)、更加全面、更加透明。城市是人民的城市，而決策者的權(quán)力是人民賦予的，要從發(fā)展理念上樹立“規(guī)劃是全體市民的事”的觀念。 在我國(guó)一些地方，城市規(guī)劃往往不具權(quán)威性，甚至?xí)S著官員的任免、調(diào)動(dòng)而“朝規(guī)夕改”。搞好城市規(guī)劃當(dāng)務(wù)之急必須要有過硬的監(jiān)督和管理措施，以保證規(guī)劃不被權(quán)力和特殊利益集團(tuán)扭曲。同時(shí)，“曬規(guī)劃”不能一曬了之，還必須從法律層面上確保城市規(guī)劃的貫徹和實(shí)施。如何保障廣大群眾有充分的知情權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)，如何有效遏制官員亂插手、房產(chǎn)商暗地操縱城市規(guī)劃的現(xiàn)象，這是我國(guó)城市規(guī)劃今后應(yīng)該努力的方向。中國(guó)規(guī)劃網(wǎng)武漢8月19日電 (責(zé)任編輯：白雪松) |
