“交通系統的意義，不在于滿足更多小汽車的需要，使駕車者出行距離更遠，能去的地方更多，出行速度更快，而在于將人與物帶至他們最該去的地方，在有限的地段內集中盡可能多數量與多類型的人與物，從而增大選擇的可能，減少不必要的出行。一言以蔽之，成功的交通系統使不必要的交通量達到最小。”
本報記者 胡珉琦
2014年北京市第十四屆人民代表大會第二次會議，各代表團分組審議政府工作報告時，針對整治交通擁堵這個“城市病”，提到北京擬建“空中小火車”，一時間成為了媒體熱議的話題。
事實上，近年來，國內特大城市試圖緩解快速機動化帶來的壓力，在技術和道路供給方面并不吝嗇，地鐵、輕軌、快速公交，甚至磁懸浮系統，牽動了政府的巨額投資，打造城市立體交通，成為諸多地區高喊的口號。然而，這樣的努力究竟能否一勞永逸，還是只能提供短期擁擠緩解的策略？
擁堵根本在規劃
俗稱的“空中小火車”指的是單軌鐵路，它分為跨座式單軌和懸掛式單軌。據中國工程院院士王夢恕介紹，單軌鐵路的路軌一般以混凝土制造，列車最長為4節車廂，每小時單向運力最高2萬人次左右。相較于其他軌道交通，單軌鐵路占地小，建造成本低，爬坡能力強，懸掛式單軌尤為輕巧，而且噪音小。
他說，跨座式單軌一般用于郊區與中心城區的連接線，而懸掛式單軌則用于大型購物、娛樂場所或者大型機場等的接駁與分流，或者作為城市、景區內觀光游覽的交通線。
重慶的輕軌2號線是我國首次引進的第一條跨座式單軌交通線路，于2005年開通運營。但王夢恕表示，在工程和造價方面，國內城市嘗試跨座式單軌一直存在爭議。他更看好成本造價更低、建設更靈活、也更環保的懸掛式單軌。
“不過，單軌鐵路只能作為公共交通的輔助措施，在那些客流不夠多、沒有經濟條件的城市，可以上單軌鐵路。但在大城市，必須以地鐵為主，地面可以使用有軌電車，再配以常規公交，局部可以安排空中軌道。”他更是提出，在綜合交通的理念中，鐵路進城應該走地下，與地鐵接軌，他舉例，在日本東京，有17條鐵路延伸到地下。
事實上，大城市在技術和道路供給方面一直在進行巨額投資，類似空中小火車這種制式的公共交通，只能算是“小修小補”“小打小鬧”。
盡管中國的大城市已經意識到公共交通的重要性，開始遵循公交優先的原則，尤其是大力發展大運量的軌道交通，但是，公共交通的切入時機非常重要。
中國城市規劃設計研究院城市交通專業院副院長、高級工程師戴繼鋒直言，在城市形態初步形成和人們交通出行方式已經形成之后，公共交通的建設對改變高度小汽車依賴的交通模式作用有限。這也是為什么國內大城市的交通問題已經積重難返的原因。
他只得感嘆：“如果在上世紀八九十年代，就用今天的力度修地鐵，北京的交通狀況恐怕就不會是現在的樣子了！”
早在1963年，美國著名城市規劃理論家劉易斯·芒福德就在《公路與城市》一書中指出：交通系統的意義，不在于滿足更多小汽車的需要，使駕車者出行距離更遠，能去的地方更多，出行速度更快，而在于將人與物帶至他們最該去的地方，在有限的地段內集中盡可能多數量與多類型的人與物，從而增大選擇的可能，減少不必要的出行。一言以蔽之，成功的交通系統使不必要的交通量達到最小。
清華大學交通研究所教授史其信指出，中國城市交通最根本的問題就在于交通規劃與城市規劃包括人口控制的脫節。顯然，北京、上海等特大城市的交通問題已經成為前車之鑒，對于那些正在擴張中的二三線城市而言，城市公共交通建設明顯滯后于城市規劃的老路不能再重復。
城市空間與交通的一體化
我國是從上世紀70年代末才開始重視交通規劃理論的，但在史其信看來，即便如此，它依然只是作為城市規劃的附屬品。也就是說，交通規劃總是落后于空間布局、土地開發，城市交通也并未被看作是一個系統, 不過是一些零碎因素的拼湊。
事實上，在城市用地已經確定的情況下，交通規劃只能在工程上提出相關的改善措施，這就使得交通規劃處于被動適應用地發展的局面。可是，對交通具有決定作用的城市用地才是產生交通問題的根源，只有在總體規劃用地空間結構和布局時進行相關優化，才能從根本上緩解城市交通問題。
在西方國家城市交通系統與土地利用關系研究近百年的時間里，有一個共識始終不曾改變過—交通設施影響用地類型, 而土地利用反過來又影響交通需求。因此，綜合交通體系規劃從本質上來說應該是城市土地利用與交通一體化的規劃。
戴繼鋒認為交通規劃最重要的內容，是結合城市發展明確交通發展的戰略方向。交通系統與城市產業聯系方向、城市空間布局密不可分，交通規劃的首要問題是在交通技術問題之上探討和研究如何將城市空間布局和交通系統的深度融合，成為真正的一體化規劃，而不是目前的交通規劃和空間布局的“兩層皮”做法。
城市軌道交通線路、快速路或交通性主干路是城市交通的骨架體系，其布局方案應與城市空間布局充分融合和深入互動。城市交通骨架體系的建立應該通過分析不同區域的機動車可達性和公交可達性，根據城市功能區域的劃分和產業的布局，劃分交通分區，進而確定各種交通設施的規模和布局方案。城市用地布局也應該充分考慮骨架交通體系的影響，合理安排各類城市用地。
可以看出，用地規劃與交通規劃是一個互動的過程。
一般而言，在公共交通可達性高和公共交通優先發展區域盡量以公共設施用地布局為主，同時規劃以較高強度的用地開發。而交通設施供給的確定，實際上也對該區域可吸納的交通量提出了控制要求，土地開發不應超出該地區的交通承載能力。對此，史其信還提到了新建項目或城市土地利用變更對交通的影響評價，這些項目開發建設不應造成開發對象周邊交通服務水平下降。
“城市經濟社會發展方向的選擇要求規劃者跳出交通以外來研究交通問題。”戴繼鋒表示，由此確立的城市形態框架將決定著該地區今后三四十年的發展命運。“具體到各種交通設施如何分配，是交通自己的一套技術規范要求就能決定的。而第一個層次所需要的戰略眼光才是諸多城市交通規劃所欠缺的。”
公交導向的土地開發
在綜合交通體系規劃中，通過促進私人小汽車替代方案的使用以及縮短出行距離，有一項重要的土地利用策略可以實現芒福德所提出的目標，這就是公交導向的土地開發(TOD：transit oriented development)。
國際上有諸多成功的TOD范例。經驗證明，快速軌道交通可以強有力地促使城市布局分散。據戴繼鋒介紹，新加坡的做法是，構建連接核心區和規劃新城的放射走廊，并用大容量、高性能的軌道交通作為主要的通道。規劃的新城都是沿著軌道來布設的，最終的土地利用也是沿著站點周圍進行的混合土地開發。規劃的新城與中心城區永遠都是圓心到圓心的軌道連接，而圓與圓之間的兩條切線則鋪設快速路。這樣一來，大多數人是在連接他們所在的新城和CBD的放射性走廊里通勤，而不是在軌道交通走廊之間通行。這種軌道服務的居住模式帶來的巨大交通收益就是，人均出行公里較低，以及較高的公共交通出行比例。
除此之外，作為土地開發強度和密度都遠遠高于北京、上海的香港，在人口快速積聚的階段，就明確了用公共交通尤其是地鐵，作為引導城市布局的主體。這種做法最根本的原則就是提高可達性。地鐵真正可以被稱為是“服務到家”，盡最大可能把出行人口吸引到地鐵中。地鐵出口也很密集，避免跟地面交通系統產生交織，提升效率。
由于這些城市公共交通的可達性較高，政府才能配以高額的機動車通行定價，進一步促進私人小汽車的替代。
反觀北京、上海等大城市，公共交通的可達性還遠沒有普遍實現，相對固定的城市形態又限制了城市交通設施建設的選址。
戴繼鋒說，由于地面的土地開發已經基本完成，再開發地下通道，不但影響地面已有的道路系統，而且建設成本更高，震動和噪音可能產生擾民現象。而根據香港的經驗，地鐵與建筑隔離系統的最佳建造時間是在地面土地開發之前，至少是同步進行。
截至2013年底，國內有36個城市軌道交通項目獲批，到2020年，我國軌道交通里程將達到6000公里。對此，戴繼鋒的看法是，在二三線城市，只要在成熟、穩定的客流通道，或者是可預見的城市發展重點方向，將軌道交通一步到位建設好，進而引導沿線土地開發，應該不會錯。
就業—居住—服務的平衡
中國的城市并非沒有綜合土地利用規劃的傳統，最有代表性的就是遵照國外衛星城的概念，在城市外圍建設規劃新城，將土地利用布局從一個單中心轉變為多中心。
這樣的衛星城在國外發展已有60多年，規劃師們最初的設想，是希望在衛星城內部實現就業與住房的平衡，從而減少往返于中心城區所造成的交通堵塞。其根本出發點是在住宅附近提供就業機會, 從而減少交通需求。可以說就業—居住平衡的思想早已有之, 它實際是提倡一種平衡的或“自給自足”的新城，在其內部，居民既可居住又可工作。但是，新城與中心城區的聯系之復雜，遠遠超出人們起初設想的程度。
戴繼鋒告訴《中國科學報》記者，目前，全世界職住平衡率最高的也不超過40%，新城到中心城區截面的客流永遠是最大的。因此，新城與中心城區的聯系是城市發展永恒的話題。
新加坡在規劃的新城，大約有3/4的居民不在他們居住的地區工作。但是，由于沿著線性交通走廊內部的混合土地利用方式，可以實現沿軌道放射走廊的居住—就業平衡，由此帶來了交通流向的平衡。
盡管通勤和經濟的聯系無法切斷，但戴繼鋒強調,在一個新城內部應該要保證基本的公共服務資源的充足，居住者不用大事小事全進中心城。
近日，據新華社《財經國家周刊》報道，北京擬向河北、天津等周邊地區疏散500萬人口。
“如果只是將人口居住地遷到郊區，那不過是多了幾個天通苑、回龍觀社區罷了。”史其信表示，由于公共服務資源分配的不平衡，這些外圍的中心區大多只是“睡城”，反而在高峰時段造成局部出行壓力驟升。
戴繼鋒也指出，天通苑、回龍觀模式只是地理形態上的多中心，而非功能上的多中心。要緩解外圍新城與中心城區之間的交通壓力，一方面是新城規劃時就應在客流通道上布好軌道，另一方面則是要把政府機構、大型產業、有影響力的企業以及配套服務設施也遷移到新城或者是軌道沿線。“只有把產業布過去，把交通配上去，把用地開發結合起來，城市人口外遷才可能在真正意義上起到緩解中心城區人口、交通壓力的作用。”
《中國科學報》 (2014-02-14 第14版 調查)
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