——專訪國家發改委國土開發與地區經濟研究所所長肖金成
 

   “我擔心北京的大餅會越攤越大，交通會更擁堵，生態會更惡化。所以，需要強有力的措施，不痛不癢的規劃和措施都是沒有效果的。”

                                                                           ——肖金成
 

    京津冀一體化風聲再起，據了解，京津冀一體化發展規劃整體方案已初步形成，根據各方意見，國家發改委近日剛剛對該方案進行了為期10天的封閉式修改，這也將是此次規劃方案的最后一輪修改。更有消息稱，該規劃將于7月正式出臺。

    北京的空間規劃有過怎樣的爭鳴？京津冀一體化背景下，北京如何轉移人口，轉移產業？河北、天津如何發展？《東方早報·上海經濟評論》記者4月1日就上述京津冀一體化過程中繞不開的焦點問題，專訪國家發改委國土開發與地區經濟研究所所長肖金成。

    肖金成認為，放眼30年到50年，北京五環以外將會被填滿，他現在的擔憂是形成一個更大的大餅，交通會更加擁堵，環境會更加惡化。他希望在這個空間范圍內，不要加任何東西，而是要做減法。

    他強調，需要強有力的措施才能改變目前的局面，不痛不癢的規劃和措施都是沒有效果的。

    北京功能定位不是很明顯

    上海經濟評論：北京市各個區目前有沒有一個明確的功能定位？

    肖金成：原來，北京市的各個區確實是有功能分區的，比如說，西城區和東城區主要是商貿區，西城區還是中央辦公區。海淀區聚集了眾多科研院所，朝陽區最早是化工區，石景山區是鋼鐵功能區，豐臺區物流比較集中。這是原來的北京功能分區。我認為，原來的功能分區還是比較明確的，但是后來不斷地調整，目前北京的功能主要是中央、國務院各個部委辦公，北京市各個廳局辦公，還有文化、學校、科研院所、醫療機構、商貿居住等，多種功能疊加一身，功能比較多，比較集中。原來北京市在城八區還有一些工業，后來“退二進三”，工業都轉移出去了，城八區目前基本上沒有工業了，但是在郊區工業企業還比較多，尤其是一些縣鎮還有工業企業。這些工業多數都是輕型的，但房山區有石化工業，順義區、昌平區、大興區還有汽車工業。所以，功能區分已經不是很明顯。

    上海經濟評論：通州2012年升級為“北京市副中心”，這個副中心目前的發展如何？

    肖金成：2004年的規劃，實際上通州和順義是作為重點新城來定位的，2012年北京市黨代會明確通州為北京的副中心。也計劃搬遷一些機構過去，但實際上，這個進展是比較緩慢的。倒是居住功能得到了釋放，早上大量的人來北京市區上班，晚上再回到通州去住，導致八通線地鐵非常擁擠。

    上海經濟評論：通州目前就成了北京的“睡城”？

    肖金成：通州其他產業轉移得比較緩慢，居住的人口轉移得比較快，居住功能比較明顯，變成了新的“睡城”。原來的“睡城”是天通苑、回龍觀、望京，這是北京地區三大有名的“睡城”。現在，又增加了通州，此外，河北的燕郊也是北京的“睡城”。

    爭鳴北京空間結構調整

    上海經濟評論：您此前提出過，北京應該跳出主城區之外發展獨立的新區，目前官方的規劃思路和您此前的想法差距大嗎？

    肖金成：還是有很大的差距。我們2004年提出，北京功能的疏解要建“反磁力中心”，要建一到兩個新區。我們建議建兩個新區，一個是以亦莊為中心，西至大興城區，東至通州城區，并起了一個名字，稱作“大亦通”；一個以順義為中心，東至密云縣城，北至懷柔城區，也起了一個名字，稱作“密懷順”。兩個新區一個在北京的東南方向，一個在北京的東北方向，面積各500平方公里，聚集人口各500萬。建設這樣兩個新區，主要考慮規劃比較大的空間用來聚集產業，集中人口，疏解北京市的各種功能。

    第二，通過規劃與建設，使這兩個新區交通更便捷、設施更完善、生態更美好、經濟更繁榮，才能吸引產業與人口。

    第三，和天津、和沿海有一個對接，北京的功能可以向這兩個地方轉移，形成三足鼎立的狀態。由“一”變成“三”，這樣可以有效疏解北京市主城區的功能，尤其是產業和人口能夠融合，變成三個城市組團，而不是新的功能區，實際上是三個城市綜合體。但北京市出臺的城市規劃，卻變成了兩個重點新城，一個是通州，一個是順義。其他還有若干一般新城，就是各個區縣的縣城。

    上海經濟評論：這樣看來，在北京空間結構調整上是有很多爭鳴的？

    肖金成：是的。有代表性的是“兩軸、兩帶、多中心”，這是北京市規劃的主導思想，兩軸指北京市的中軸線，南至永定門北至地安門，中間是天安門，是縱軸，橫軸是長安街的東西延伸，東到通州，西到石景山。兩帶是從順義到通州到亦莊，是一個產業帶，西面是生態帶，從房山到石景山和門頭溝，再到昌平、懷柔。所謂多中心，就是朝陽區的CBD、金融街[3.30% 資金 研報]、中關村[0.19% 資金 研報]、奧運村等，實際是北京市主城區里面建立的功能區，這種多中心，嚴格意義上不能算是多中心。

    這一規劃思路和我們的思路不一致，我們的觀點是跳出主城區，建立兩個新區，謂之“多中心組團式”。

    還有一種思路是，北京的北部和西部建生態帶，東南部是產業帶，與京津唐發展軸形成一個“弓箭式”的空間格局，這是我聽到的北京市城市規劃學家們的思路。這個思路倒是比較符合北京的現實。

    但我不太同意在北京這個小區域內搞帶狀發展，實際上還是要組團式發展，中間要有生態區相間隔，我尤其反對“攤大餅”發展模式。我們當初提出要鎖定四環，在四環之外建立“綠圈”，我們的說法是“鑲綠邊，嵌彩珠”。所謂“鑲綠邊”，就是在四環到五環間建立一個生態帶，建設一個綠色走廊；在五環之外，規劃產業集中區，并留下綠色的空間，用規劃的辦法強制保留綠地和農田，這樣使城市和產業發展不至于影響北京的生態環境。我們的思路也部分地被納入到規劃，但是，“攤大餅”過程沒有被終止，四環至五環之間很快被填滿，“大餅”還在繼續向外攤。

    北京市域范圍內不要加任何東西，而是要做減法

    上海經濟評論：《北京城市總體規劃（2004年－2020年）》已出臺10年，新的增補和調整工作也正在進行，它的調整方向是怎樣的？

    肖金成：當時的規劃人口是到2020年達到1800萬人，但是，到2009年人口已經超過了1900萬，超過了2020年的規劃目標。所以，北京市的人口壓力越來越大，所以必須再修編規劃。未來的修編方向還不是特別明確，但習總書記的講話實際上給北京市定了調，就是“保留首都功能，疏解非首都功能”。

    上海經濟評論：關于北京首都功能的疏解問題，有人提出了一個成立跨省市的“畿輔新區” ，您認同這個規劃嗎？

    肖金成：這個“畿輔新區”規劃我聽到過。就是在北京的大興、河北的廊坊、天津的武清，靠近北京的新機場，規劃幾百平方公里的航空服務區，因為在北京附近，所以叫“畿輔新區”。

    如果是在十年前，這個設想是不錯的，但現在已經不是2004年了。2004年的時候，四環以外是空地，北京市區到大興之間都是空地，現在北京市區到大興已經沒有多少空地了，我們說大餅已經攤到了大興。四環以外是空地，如果規劃為綠地和農田，那么五環以外，就可以布局一些產業和人口。但現在五環之內已經填滿了。北京市區到大興，到順義，到昌平的中間地帶已經很滿了，再往外發展，會不會連成一體？

    我個人的觀點，放眼20年到30年，北京五環以外也會被填滿。我現在擔憂的是形成一個更大的大餅，交通會更加擁堵，環境會更加惡化。我希望在這個空間范圍內，不要加任何東西，而是要做減法。

    關鍵是北京的產業轉移

    上海經濟評論：“畿輔新區”是圍繞北京新機場建設的，北京新機場到天安門的距離是46公里，到廊坊只有20多公里，這是否更有利于人流向河北疏導呢？

    肖金成：人流很可能是從外面聚集過來，而不是北京市范圍內過去。河北的產業和崗位對于在北京的常住人口來說，應該沒什么吸引力。恰恰是河北的人、西部地區的人、中部地區的人會去。幾百平方公里，可聚集幾百萬人，很快就和北京連成一體。

    上海經濟評論：如果實施行政干預，強制北京人外遷呢？

    肖金成：當然會有些作用，但市場規律是難以違背的，市場會起決定性作用。

    上海經濟評論：目前有說法稱，部分國家行政職能、企業總部、科研院所、高等院校等將遷出北京。

    肖金成：我認為，這還是比較困難的。北京并不是人占用了很大空間，而是功能和產業占了很大空間。關鍵是產業轉移，尤其是工業的轉移，物流的轉移，而不是人的轉移。比如一個科研院所，就是一幢樓，并沒有占據多大的空間，把它疏解出去，也起不到多大的作用。

    還是以疏導產業為主，主要是第二產業。未來的發展，應在京津冀范圍內，在20萬平方公里的范圍內考慮，要發展城市群。北京市的產業應轉移到另外的城市，而不是轉移到北京的周邊，搞“見縫插針”，把所有的空間都填實，搞成“密不透風”。

    北京的產業要轉移到保定、廊坊之外，而不是塞在這個中間，如果在這中間塞很多東西，那北京會不會和保定連在一起，會不會和廊坊連在一起，會不會和張家口連在一起，會不會和承德連在一起。未來，要避免在這中間增加東西，尤其是產業，要跨過另一個城市去發展。現在北京的城市規模很大，天津城市規模也很大，但河北的城市規模都不大。所以，要增加這些城市的產業，集聚更多的人口。這是一個比較合理的選擇。

    上海經濟評論：那目前北京的二產比重是怎樣的？

    肖金成：二產的比重，目前有20%左右。也是不少的。

    上海經濟評論：對于二產轉移問題，河北會不會拒絕承接高耗能、高污染的產業？

    肖金成：實際上，北京的產業沒有太多的污染，恰恰是河北的產業結構偏重，有許多導致高耗能、高污染的企業。如果北京的產業轉移到河北，或者河北能夠承接結構性更高的產業，就沒有那么多的污染。所以，北京需要高度產業化，河北也需要高度產業化。

    河北、天津該如何發展

    上海經濟評論：目前河北省的壓力也很大。根據國家六部委印發的《京津冀及周邊地區落實大氣污染防治行動計劃實施細則》，河北省2017年要凈削減煤炭4000萬噸，壓縮淘汰鋼鐵產能6000萬噸，“十二五”期間要淘汰水泥落后產能6100萬噸。

    肖金成：現在的問題是，河北的經濟比較落后，在沿海地區是排后幾位的，產業結構也不是很合理。如果沒有替代產業，把鋼鐵、水泥、煤化工等重工業淘汰掉一大部分，雖然完成了節能減排的任務，但GDP、經濟發展、就業都會受到很大的影響。河北省是不是會更落后，老百姓是不是會更貧困，是不是和北京、天津的差距更大，這些都是值得考慮的。北京和天津需要好的生態，而河北也需要考慮生存和發展的問題。

    上海經濟評論：天津本身發展得是不錯的，在未來京津冀一體化過程中，天津會充當怎樣的角色？

    肖金成：天津和北京不同。北京未來主要以現代服務業為主，而天津有港口，產業基礎也比較雄厚，現代制造業比較發達，未來天津也需要高度產業化。主要發展國際航運業、國際物流業，制造業要高端化，比如汽車，可以把總裝放在天津，把零部件生產放到河北。天津需要把產業鏈條延伸到河北，形成和河北的功能互補，帶動河北的發展。因為天津空間也不大，1.19萬平方公里，現在也比較滿。需要進行產業結構調整和空間布局優化，不要“攤大餅”和“城市連綿化”。

    上海經濟評論：現在有說法是，北京的一部分金融機構會轉移到天津。

    肖金成：不僅銀行，一些企業的總部，也可以轉移到天津，但是，這些都需要市場來決定，企業總部轉移需要由企業決定，不是政府讓它搬就搬。我感覺難度比較大。生產性服務業和為產業服務的金融業是可以在天津發展的。天津市的定位是北方的經濟中心、國際航運中心、國際物流中心和現代制造業中心。如果按照這四個中心的定位，它和河北沒有太多矛盾，功能是互補的。

    擔心北京的大餅越攤越大

    上海經濟評論：有學者稱，北京與河北已達成一項協議，北京市要疏散500萬人口到周邊地區，要怎么疏散，疏散哪些人呢？

    肖金成：實際上，疏解人口還是要看產業轉移的情況。產業轉移了，沒有就業崗位了，一些人自然就會走。我們也分析了，產業轉移還是比較困難的，已經在北京的人口，轉移起來還是很難的。存量的文章很難做，要做增量的文章。增量方面通過規劃和政策是可以限制的。產業不再向北京聚集了，人口增長才能夠得到控制。

    上海經濟評論：對北京未來空間發展您有什么擔憂？

    肖金成：我擔心北京的大餅會越攤越大，交通會更擁堵，生態會更惡化。所以，需要強有力的措施，不痛不癢的規劃和措施都是沒有效果的。

    上海經濟評論：京津冀一體化會有哪些挑戰？

    肖金成：一是各行政區的自身利益訴求，大家互不讓步，各打各的小算盤，只考慮自己的“一畝三分地”；二是市場的力量和政府的力量形成博弈，市場的力量是聚集，政府希望分散，而市場往往起決定作用；三是受到體制的制約，如果財政體制不改革，要不打小算盤也難。

   （作者系《東方早報·上海經濟評論》記者）
 

    京津冀規劃歷程

    1986年環渤海地區15個城市共同發起成立了環渤海地區市長聯席會。

    2004年2月國家發改委召集京津冀三省份發改部門在廊坊召開京津冀區域經濟發展戰略研討會，達成“廊坊共識”。

    2004年6月國家發改委、商務部和京、津、冀、晉等7省市領導在廊坊達成《環渤海區域合作框架協議》，商定成立環渤海合作機制的三層組織架構。

    2004年11月國家發改委正式啟動京津冀都市圈區域規劃的編制工作。

    2010年8月5日《京津冀都市圈區域規劃》上報國務院，區域發展規劃按照“8+2”的模式制訂：包括北京、天津兩個直轄市和河北省的石家莊、秦皇島、唐山、廊坊、保定、滄州、張家口、承德8地市。

    2011年3月國家“十二五”規劃綱要提出“打造首都經濟圈”。

    2014年2月習近平主持召開京津冀三地協同發展座談會，要求三地打破“一畝三分地”的思維定式，要求抓緊編制首都經濟圈一體化發展的相關規劃。