 土地總量鎖定、增量減少，上海城市發(fā)展已經(jīng)進(jìn)入資源緊約束階段，必須轉(zhuǎn)型升級(jí)。“五量調(diào)控”、“全生命周期管理”、“規(guī)劃引領(lǐng)”、“功能優(yōu)先”、“打造復(fù)合型社區(qū)”……上海市規(guī)劃和國(guó)土資源管理局相關(guān)處室負(fù)責(zé)人為我們?cè)斀饬速Y源環(huán)境緊約束下上海土地利用和城市發(fā)展模式的新思路、新實(shí)踐。而南外灘的開發(fā)，正是一場(chǎng)有益的探索。 本報(bào)記者 許沁 訪談嘉賓： 上海市規(guī)劃和國(guó)土資源管理局詳細(xì)規(guī)劃處負(fù)責(zé)人（以下簡(jiǎn)稱“詳”） 上海市規(guī)劃和國(guó)土資源管理局土地利用處負(fù)責(zé)人（以下簡(jiǎn)稱“土”） 打造“三宜”全球城市 記者：上海正啟動(dòng)新一輪城市總體規(guī)劃編制，提出要著力打造以人為本、宜居、宜業(yè)、宜游的城市，怎樣理解這三個(gè)“宜”呢？ 詳：這三個(gè)“宜”的核心基礎(chǔ)是“以人為本”。宜業(yè)，就是要看給人們提供怎樣一個(gè)良好的創(chuàng)業(yè)環(huán)境。上海要打造“全球城市”，要與長(zhǎng)三角城市一起代表國(guó)家參與全球競(jìng)爭(zhēng)，就必須提高上海全球資源的配置能力，打造與全球城市相匹配的產(chǎn)業(yè)體系，加強(qiáng)區(qū)域統(tǒng)籌合作，強(qiáng)調(diào)思維創(chuàng)新。今天我們面對(duì)機(jī)遇也面對(duì)挑戰(zhàn)，資源也存在瓶頸，為此要更強(qiáng)調(diào)創(chuàng)新，加速創(chuàng)新能力的培育，通過創(chuàng)新推動(dòng)城市發(fā)展，“倒逼”城市轉(zhuǎn)型。南外灘作為上海金融區(qū)“一城一帶”組成部分，在規(guī)劃上注重功能、空間與環(huán)境的結(jié)合，從制度上注重創(chuàng)新，以此吸引投資人，正是建設(shè)全球城市的一種探索。 宜居，就是要看城市給人們提供怎樣的人文關(guān)懷，充分尊重市民的主體地位和多元化需求，目的是要營(yíng)造一種優(yōu)美舒適的生活環(huán)境、和諧幸福的城市氛圍、充滿活力且有強(qiáng)烈風(fēng)俗感的社區(qū)環(huán)境，提供公平高效的公共服務(wù)，關(guān)注弱勢(shì)群體的基本保障，讓所有生活在上海的市民具有幸福感、成就感和歸宿感。 宜游，則是要看外地人、外國(guó)人對(duì)上海怎么評(píng)價(jià)，它強(qiáng)調(diào)的是，是否具有文化魅力、是否具有良好的景觀生態(tài)空間。 雖然上海歷史文化風(fēng)貌保護(hù)工作做得不錯(cuò)，但與倫敦、巴黎等國(guó)際城市相比，歷史風(fēng)貌保護(hù)率還是有差距。作為一個(gè)國(guó)際化城市，城市的歷史基底需要被更好地尊重，要大力發(fā)掘提升上海歷史城市文化的內(nèi)涵。同時(shí)要樹立引領(lǐng)城市的時(shí)尚形象，培育具有全球影響力的文化，利用黃浦江、蘇州河等資源創(chuàng)建優(yōu)美的城市環(huán)境、塑造空間景觀、打造上海獨(dú)特的具有國(guó)際水準(zhǔn)的全球城市形象。 從出生到成長(zhǎng)都要管起來 記者：上海的土地“新政”提到了一個(gè)概念：“全生命周期管理”，能否為我們具體闡述一下？ 土：今年年初，為破解上海城市發(fā)展面臨的資源緊約束現(xiàn)實(shí)，市政府印發(fā) 《關(guān)于進(jìn)一步提高本市土地節(jié)約集約利用水平若干意見》，明確提出實(shí)施“總量鎖定、增量遞減、存量?jī)?yōu)化、流量增效、質(zhì)量提高”的“五量調(diào)控”基本策略，構(gòu)建土地利用資源、效能、機(jī)制“三位一體”的全生命周期管理體系。“全生命周期管理”是“五量調(diào)控”里流量增效中最重要的一個(gè)落實(shí)點(diǎn)。 其實(shí)，“全生命周期管理”是一個(gè)擬人化的概念，就好比人的“生老病死”。對(duì)一家企業(yè)而言，也像人一樣會(huì)經(jīng)歷出生、發(fā)育，再到成熟，直至衰老的一個(gè)全過程。以前在土地管理上，工業(yè)用地按照出讓的最高年限，一個(gè)工業(yè)用地就給50年，而一個(gè)項(xiàng)目本身的存續(xù)時(shí)間，并不一定有這么長(zhǎng)，在一定程度上造成了土地低效利用。 本市2020年建設(shè)用地規(guī)模規(guī)劃目標(biāo)為3226平方公里，這一數(shù)據(jù)將被作為上海未來建設(shè)用地的終極規(guī)模，予以鎖定，不得突破。上海將逐年減少每年新增建設(shè)用地規(guī)模，主要依靠盤活存量土地滿足發(fā)展需要。如何做好增量？即在流量不增加的情況下，按照“全生命周期管理”，把土地出讓的年限適度彈性調(diào)整，進(jìn)一步提高土地的流轉(zhuǎn)速度，提高土地節(jié)約集約利用水平。 南外灘的開發(fā)中，強(qiáng)調(diào)了土地管理的概念，按照要求把所有建設(shè)用地都納入到“全要素”、“全過程”的績(jī)效考評(píng)。考慮以提高土地的質(zhì)量效益為目標(biāo)，以出讓合同為平臺(tái)，把“全要素”，如項(xiàng)目建設(shè)、功能實(shí)現(xiàn)、運(yùn)營(yíng)管理、節(jié)能環(huán)保等不單單是經(jīng)濟(jì)指標(biāo)，還包括社會(huì)、環(huán)境等要素，都納入到合同管理，最終實(shí)現(xiàn)土地應(yīng)用管理的全過程、系統(tǒng)化、精細(xì)化管理，其大方向與“全生命周期管理”是一脈相承的。南外灘項(xiàng)目還充分體現(xiàn)了管理要求，比如說“四帶”，即帶功能建設(shè)、帶基礎(chǔ)設(shè)施要求、帶附加圖則、帶應(yīng)用管理，這些在項(xiàng)目中都有體現(xiàn)。南外灘開發(fā)設(shè)置了不低的門檻，提出了轉(zhuǎn)讓管理和物業(yè)持有的要求，這樣將推動(dòng)房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)從開發(fā)商轉(zhuǎn)化為城市運(yùn)營(yíng)管理商，從而提高建筑品質(zhì)，把承諾的功能落地，促進(jìn)市場(chǎng)良性循環(huán)，避免炒作投機(jī)。 不出績(jī)效就請(qǐng)下車 記者：新的土地利用和城市發(fā)展模式強(qiáng)調(diào)規(guī)劃引領(lǐng)、功能優(yōu)先、綜合開發(fā)，具體應(yīng)該怎樣理解？從操作層面而言，開發(fā)一個(gè)區(qū)域、一個(gè)地塊與以前有哪些不同？ 詳：新一輪規(guī)劃編制和土地利用模式，更強(qiáng)調(diào)“社區(qū)”概念，強(qiáng)調(diào)功能的綜合。引入“全生命周期管理”，也就是說，本來只管一個(gè)頭，現(xiàn)在一直要從頭管到尾，這是一個(gè)非常有效的手段，有利于維護(hù)總體規(guī)劃落實(shí)，強(qiáng)調(diào)“全系統(tǒng)”、“全配套”。如果出現(xiàn)偏差，可以在周期管理中就及時(shí)進(jìn)行梳理、扭轉(zhuǎn)，只有進(jìn)行全系統(tǒng)、全配套的生命周期管理，才能顯現(xiàn)活力。這在國(guó)際上也是一個(gè)趨勢(shì)，就像歐洲的一些老城為什么這么讓人流連忘返，因?yàn)樗鼈兊拿總�(gè)細(xì)節(jié)都有活力，都有記憶。 第二是強(qiáng)調(diào)產(chǎn)城融合，像新加坡的第四代產(chǎn)業(yè)園區(qū)做得相當(dāng)好，不僅是工作和居住的平臺(tái)，更植入了“生活”，配有社區(qū)健身、休閑、教育等，因其產(chǎn)業(yè)園靠近新加坡大學(xué)，白領(lǐng)可以借助學(xué)校平臺(tái)搞研討會(huì)、及時(shí)交流。第三強(qiáng)調(diào)服務(wù)的均衡性和多元性，考慮到高、中、低端各類人群的各種需求，為大眾服務(wù)。第四是強(qiáng)調(diào)環(huán)境生態(tài)性，形成良好的配套，這代表了全球城市的發(fā)展趨勢(shì)。 土：“全生命周期管理”中最核心的一塊是如何落地。管理中要有一個(gè)明確的監(jiān)管主體，包括一些后續(xù)的制約性措施要完善。只有既注重前期，又強(qiáng)調(diào)功能運(yùn)營(yíng)，所有要素盡可能納入到整個(gè)“全生命周期管理”平臺(tái)中，同時(shí)強(qiáng)調(diào)事后評(píng)估、監(jiān)管、處罰，才是真正的“全生命周期管理”。 詳：上海在這方面是有優(yōu)勢(shì)的，上海規(guī)劃和國(guó)土資源管理已合并在一起，所以能從總體規(guī)劃的最初導(dǎo)向，到項(xiàng)目生成準(zhǔn)入，到監(jiān)控進(jìn)行全程考慮。此外，采用績(jī)效考核，達(dá)不到要求就逼你“主動(dòng)退出”、“強(qiáng)制退出”，在上海資源緊約束的背景下，好比一輛快速奔跑的車，不出績(jī)效就請(qǐng)下車，讓能上車的人上車。 從開發(fā)商到“城市運(yùn)營(yíng)商” 記者：在土地利用和城市發(fā)展新模式中，政府和開發(fā)商的角色與以前相比是否會(huì)有不同？他們應(yīng)該是什么樣的關(guān)系？
詳：以前土地開發(fā)，好比孩子出生以后就不管了；現(xiàn)在“全生命周期管理”，從生得好不好、是否缺胳膊少腿，讀書好不好，到生病就診，是否生活得快樂，這些都要管。就是說，企業(yè)運(yùn)營(yíng)成績(jī)好不好，產(chǎn)出大不大，企業(yè)是否有歸屬感等等，這些都要關(guān)注。 |
