|
作者：上海交通大學特聘教授，復旦大學教授 陸銘 人口規模對于城市發展來說是雙刃劍，人口規模增長，可能加重城市��；但是人口增多，本身也有助于形成規模經濟，對城市發展起到正向作用。我們不能把所有的問題都歸結為人多，很多是城市規劃和管理的問題，包括公共服務和居住之間的處理問題。 中國的城市（特別是大城市）正出現交通擁堵、環境污染等城市病，流行的觀點認為這是人口數量增長所致。表面看是這樣的——一方面現在城市人口的確越來越多，污染和擁堵也越來越嚴重，從時間序列的意義上來看這兩件事有某種相關性，人們常常會覺得這兩者之間存在因果關系。如果我們采取區域間橫向比較的視角，人口多的大城市確實面臨更嚴重的污染和擁堵問題。所以，不管是縱向比較，還是橫向比較，都很容易得到同一個結論：人口數量多是導致城市病的原因。但事實卻并不一定如此，讓我們來看看發達國家走過的歷程。 上世紀四五十年代是發達國家環境惡化的時期，洛杉磯發生了光化學煙霧事件，倫敦發生了大量燃燒煤導致的煙霧事件，但是現在洛杉磯和倫敦的環境已非昔日可比。他們環境改善是因為人口減少了嗎？很多人說西方國家出現了“逆城市化”，但事實卻并非如此。根據美國最大城市人口的變化，在上世紀70年代以后，有相當一部分城市，包括紐約、克里夫蘭、底特律，人口是下降的。而波士頓，特別是芝加哥、舊金山，從來沒有出現過人口下降。波士頓很快恢復了人口增長，紐約人口到2000年超過了1970年。真正人口下降的是底特律，而底特律人口下降主要原因是產業結構調整、汽車產業的衰落和搬遷。西方國家的特大城市發展并沒有停止人口增長，相反，他們的人口仍然在繼續增長。據預測，紐約范圍內未來還要增長一百萬人口。 煙霧的事件發生在半個多世紀以前，后來西方國家城市人口越來越多，環境卻改善了。換句話說，人口因素可能是導致城市病惡化的原因之一，但是較其他原因來講，這肯定是一個遠遠不重要的原因。如果人口因素非常重要的話，當國外的大城市人口增長，城市病應當加劇才對。 從美國全國以及幾個有代表性的城市（芝加哥、洛杉磯、紐約）上下班單程交通小于25分鐘的職工比重來看，這個比重越高，說明這個城市交通情況越好。如果把美國大城市和全美比較，大城市的確有大量人口的上班時間超過25分鐘；但是到了距離CBD十英里以后，上下班單程時間小于25分鐘的人迅速上升；到距離CBD二十英里的時候，這些特大城市交通狀況和全美平均值相差無幾。 當美國大量人口流入特大城市，居住在離CBD大概10-20英里的地區時，交通狀況并沒有比居住在小城市變得更惡化。這個跟今天中國的情況不一樣。這里有一個重要原因，美國的城市在人口搬遷到郊區的同時，就業有一個分散化過程，工作崗位是跟人口居住一起流出的，這樣人們的通勤距離就沒有變長。在中國城市，往往是城市擴張的同時出現了越來越嚴重的職住分離。 從1980年到2000年，美國特大城市（主要指芝加哥、洛杉磯、紐約）的人口在增加，雖然交通有惡化，但是沒有特別明顯。美國在城市不斷變大的過程中，交通狀況沒有出現明顯惡化，相比之下，我們尚有改進空間。 接下來看汽車尾氣排放。2000年美國汽車尾氣排放相當于1970年的20%—40%左右，汽車尾氣排放大幅下降。尤其是PM2.5，以1990年為基準，在其后十幾年的時間里，PM2.5的排放下降了60%。這就可以解釋，為什么西方國家在人口增長過程中，環境反而是改善的，而恰恰是環境在改善的過程中，可以讓這個城市人口變得更多。 美國大城市犯罪率特別高，特別是把大城市和小城市作對比時，美國會把犯罪率的高水平作為特大城市城市病之一。數據顯示，幾座代表性城市基本犯罪率從1990年左右開始出現急速下滑，到最近年份，犯罪率基本下降60%左右。 我剛才講到的幾個方面，環境和犯罪率是大幅改善的，交通擁堵問題雖然有一定惡化，但是惡化程度并不嚴重，并且距離CBD十英里以外的地區，特大城市和小城市差別并沒有想象中那么大。 我們不能否認大城市人口越多，會使城市病更加嚴重，包括引起擁堵、居住、環境問題。但我們很容易忽略一些可以使城市病得到緩解的因素，比如說產業結構改善。幾乎無一例外，全世界的特大城市產業結構都偏向第三產業。上海在上世紀90年代經過一個轉折——上海以前是工業性城市，之后第二產業比重開始持續下降，第三產業比重開始持續上升。發展第三產業會使這個城市變得更干凈。倫敦、洛杉磯、東京等地的污染之所以發生在半個世紀以前，原因是工業化。但是各大城市隨著人口增長，產業結構在發生變化，當城市以第三產業為主時，污染情況就能得到改善，排放就會減少，而這時排放主要從污染排放變成汽車尾氣排放，接下來做的就是解決汽車尾氣排放�？紤]到清潔能源和資源再生的技術，在西方國家，排放的大量減少和清潔能源的標準提高有關。 更重要的事情是管理，我們目前在城市規劃或者在城市建設的時候，一直有一個思想上的大誤區，即人們總是把城市病理解為基礎設施、公共服務的供給和需求之間的矛盾：人口增多，對公共服務、基礎設施需求是增長的，供給相對短缺，所以導致擁堵。比如在上海，乘地鐵時覺得很擁擠，這是一個供給需求問題，當面臨地鐵擁擠的時候，是應該減少人口還是造更多的地鐵？老百姓總覺得，地鐵擁擠就應該減少人口，而事實上可以通過增加地鐵的建設來改善這個情況。盡管上海現在已經成了全世界地鐵長度排名靠前的城市之一，但如果從未來的發展角度來講，我們還需要建更多的地鐵。 上海經常引用一個數據“出現大客流”，而且大客流的數據一直在刷新紀錄。事實上，乘地鐵人次逐漸增加，是因為地鐵線路在逐漸增加。隨著地鐵線路不斷增加，城市運能不斷提高，上海大客流一定是越來越多的，甚至在未來會翻倍。在發達國家，有些地鐵運營到凌晨一兩點，班次之間的間隔普遍是一兩分鐘，上海至今還未達到這個水平，還有很多的空間可以提升。 更為突出的問題出現在公共服務上。我們總是抱怨學校太擁擠，醫院太擁擠。上海接下來進入后工業化階段，工業發展會慢慢轉移出去，等進入后工業化階段，上海的經濟比較優勢就是醫療、教育。因此當面臨這種短缺時，恰恰應該增加醫院和學校的供給。 在管理手段上，西方發達國家會大量使用一些稅收手段，其中包括環境稅。今年，我國新的《環保法》有一個很大的改善，體現在大幅提高了環境污染稅收上。不過，截至目前，中國還沒有任何一個城市對進市中心的汽車征收擁堵費，這在技術上非常容易實現，現有電子系統可以做這樣的事。還可以限制車牌，這點，上海很早就開始做了，對控制上海的汽車數量非常有用。 為什么今天會出現基礎設施和公共服務的短缺？一個非常重要的原因是，作為特大城市的上海，其許多基礎設施、公共服務的供給，是根據歷史上預測出來的人口增長來決定的，而歷史預測大大低估了實際的人口增長。原來認為到2020年上海人口是1800萬，事實上我們現在已經遠遠突破了這個數字。中國是全世界人口最多的國家，中國最大的城市——上海也將逐漸成為全球最大的城市。如果不適應這個人口增長趨勢來增加基礎設施和公共服務的供給，只會使得未來的城市病更為嚴重。 居住就業和公共服務的空間失衡問題，也是導致今天出現城市病非常重要的原因。中國基礎設施、公共服務主要靠地方財政支持，包括學校和醫院，特別是基礎教育。中國特大城市基礎教育的主要來源是區級財政，這導致大量優質教育資源好的中小學集中在老城區里。與此同時，人口在逐漸往郊區擴散，一方面外來人口也在往郊區集中，同時，上海中心城區的人口也在往外搬。而好的優質教育卻集中在城市中心，這就導致兩者之間產生矛盾。如果大量優質中小學在市中心，人們再往郊區搬，這就會導致家長開車接送小孩上學或者在中心城區買一個很小的房子。我們最近研究了北京的情況，比較一下中心城區和其他相對比較外圍的地區，72%的重點初中在西城區、東城區、海淀區，而東城區和西城區的人口份額都在下降，跟上海出現的情況非常像。 每到寒暑假，北京的交通擁堵狀況就會大幅改善，這跟居住和公共服務之間的距離有關系，因為家長們需要開車接送小孩上學，有大量的家長告訴我們，他們開車送小孩的距離是10公里。根據我們的估計，在控制其他因素以后，僅僅由于寒暑假所導致的交通擁堵狀況的緩解有20—30%。擁堵狀況得到明顯緩解的原因是，交通擁堵的增長隨著交通需求的增長呈現非線性，所以，在原本非常擁堵的情況下，寒暑假假期對整個北京交通擁堵的緩解是巨大的。同時，因為開車要排放尾氣，在高度擁堵的狀況下，車速放慢，排放會加劇。擁堵得到緩解，環境的污染就會大大改善。根據估計，僅學校放假這一項可以每立方米減少20微克PM10的濃度，相當于樣本期間PM10均值的16%。 總之，我們不能把所有的問題都歸結為人多，很多是城市規劃和管理的問題。 上海的人口未來是多少？上海人口是不是可以預測？僅僅按照現在上海人口推測未來人口肯定是不科學的。如果這樣算，2040年超過40%的上海人口都是60歲以上老年人，這樣上海的經濟可持續發展是沒有前途的。未來隨著中國的發展，人口流動肯定越來越自由。當人口逐漸自由流動的時候，一個國家最大的城市人口是多少，以及這個國家的人口如何在不同城市之間進行分布，本質上是這個國家總人口怎么在不同的城市中進行布局的問題。 中國城市化水平不高，有很多地方還未完成城市化，未來還有很多人將進入城市，在這個過程中，上海人口肯定會增加。當全國城市化水平不斷提高的時候，上海人口不升反降是不可能的。未來一定是全國各地所有城市人口同時增加，差別只是不同城市人口的增長速度有所差別。 每個人到上海來的時候，會比較他進城的好處與壞處，進城的好處是帶來就業、收入，壞處是房價貴，生活成本高。根據我的研究，在全世界140多個國家中，每個國家的最大城市的人口（對數值）與國家總人口（對數值）的相關系數為0.76。上海目前的人口還遠遠低于由這個相關性所決定的人口數量，可以預期的是，隨著上海人口逐步增長，它最終會向由中國總人口決定的城市人口規模去靠近。如果不去治理城市病，意味著生活在上海的人將持續面臨嚴重的擁堵和污染問題，這也可以阻止人口快速增長，但卻是以犧牲本地居民的生活質量為代價的。因此，唯一的出路就是科學面對人口增長的趨勢，不斷地治理城市病，通過改善基礎設施和公共服務來提高城市的生活質量。 當前上海已經出現了明顯的“職住分離”現象。比較第五次和第六次人口普查的數據可以看到，上海中心城區的街鎮人口數量在減少，在往外圍疏散。與此同時，大量人口乘地鐵從郊區（他們居住的地方）往市中心通勤。這是因為，當上海進入后工業化以后，大量的工作（特別是服務業崗位）都集中在市中心。大量的收入和就業在市中心，而人的居住卻在往外圍分散，這就產生了就業點和居住點分離的問題，加劇了城市的擁堵問題。 出現居住郊區化，有以下幾個推動力。第一，也是最為合理的，是人們改善居住的愿望。市中心的住宅區太過狹窄，上海市中心曾出現過一平方公里10萬人的社區，這樣的社區，居住太過擁擠�，F在富裕了，就搬家到郊區，價格便宜且房子大。第二個推動力是市中心的更新改造。上海市中心的各個區幾乎都想拆掉低矮的舊房子，建檔次更高的商務樓�，F在市中心的老房子、舊房子、小房子所剩無幾，大量都是商務樓。這意味著市中心基本很難容納低收入階層和剛畢業的大學生，因為房價貴、房型比較大。 政府興建的廉租房分布在哪里？也往往遠離市中心。這樣一來，一方面居住在郊區廉租房的人通勤距離增加，因為大量廉租房是在比較遠的地方。另一方面，那些不能享受廉租房的群體怎么解決住房問題？答案是群租。對這部分群體來講，群租能降低居住成本，離上班地點近�？墒乾F在政策打擊群租，這時人們就要住更大的房子，居住成本隨之上升，這些成本最終都將轉嫁到消費者身上，他會向他服務的對象索取更高的工資。 未來的人口分布很有可能會再回到市中心。以東京為例，以前大量的人住在東京都，后來隨著城市的擴張，很多人搬到東京都以外，現在不少人又回到了城市中心。今天，上海的人口是往外搬，但上海未來會成為全球城市，產業結構一定集中在市中心的高端行業里，而在這些行業中工作的人愿意把時間花在路上，每天開車開一兩個小時上班嗎？東京出現的趨勢告訴我們，當城市進入到這個階段的時候，人們會重新回到市中心，而這時，東京的交通擁堵反而改善了。很多事情需要有一個長遠的眼光去看待。 人口規模對于城市發展來說是雙刃劍，人口規模增長，可能增長城市��；但是人口增多，本身也有助于形成規模經濟，在有些方面對于緩解城市病的作用是正向的，比如增加地鐵的建設，提升環境污染的治理手段和技術，這有助于緩解擁堵和污染。人口規�？梢愿淖儺a業結構，因為特大城市傾向于發展服務業，從這個角度講，人口規模并不總是增加城市病。密度越高的城市人均碳排放越低，特大城市反而可能更環保。 最后，面對城市病，我們還能做什么？第一應該尊重需求，增加供給。政府的政策應該要科學規劃人口，通過多渠道增加公共服務和基礎設施的供給。第二，調整產業結構，鼓勵環境友好型的生活方式。第三，技術更新和管理創新，這包括了新能源采用，以及監管、稅收手段的使用。第四，職住平衡，一部分就業疏散到郊區，不是所有服務業都需要集中在市中心。包括公共服務在空間上均等化，郊區要增加中小學供給，這同樣會帶來就業的疏散。與此同時，隨著產業結構的調整，未來市中心的人口可能從下降轉而上升，所以從政府政策的角度考慮，中心城區范圍內應該提供一定的廉租房，或者保留一些相對老而小的住房，這樣反而有助于勞動者接近居住地，緩解城市的通行壓力。最后，要進行財政改革，因為中國的公共服務分布太集中于市中心，這與財政有關系。未來中央的財政轉移支付需要更加傾向于人口流入地，以使得公共服務的供給能夠與吸納人口數量相適應。同時，在一個城市內部，要實現中心城區和郊區之間的公共服務均等化，緩解由于居住和公共服務的空間布局不匹配而造成的擁堵。
�。ū疚母鶕髡咴谏虾＝煌ù髮W“安泰·問政”論壇上的發言整理而成。） (責任編輯：白雪松) |
