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作者：上海交通大學(xué)特聘教授，復(fù)旦大學(xué)教授 陸銘 人口規(guī)模對于城市發(fā)展來說是雙刃劍，人口規(guī)模增長，可能加重城市病；但是人口增多，本身也有助于形成規(guī)模經(jīng)濟，對城市發(fā)展起到正向作用。我們不能把所有的問題都歸結(jié)為人多，很多是城市規(guī)劃和管理的問題，包括公共服務(wù)和居住之間的處理問題。 中國的城市（特別是大城市）正出現(xiàn)交通擁堵、環(huán)境污染等城市病，流行的觀點認為這是人口數(shù)量增長所致。表面看是這樣的——一方面現(xiàn)在城市人口的確越來越多，污染和擁堵也越來越嚴重，從時間序列的意義上來看這兩件事有某種相關(guān)性，人們常常會覺得這兩者之間存在因果關(guān)系。如果我們采取區(qū)域間橫向比較的視角，人口多的大城市確實面臨更嚴重的污染和擁堵問題。所以，不管是縱向比較，還是橫向比較，都很容易得到同一個結(jié)論：人口數(shù)量多是導(dǎo)致城市病的原因。但事實卻并不一定如此，讓我們來看看發(fā)達國家走過的歷程。 上世紀四五十年代是發(fā)達國家環(huán)境惡化的時期，洛杉磯發(fā)生了光化學(xué)煙霧事件，倫敦發(fā)生了大量燃燒煤導(dǎo)致的煙霧事件，但是現(xiàn)在洛杉磯和倫敦的環(huán)境已非昔日可比。他們環(huán)境改善是因為人口減少了嗎？很多人說西方國家出現(xiàn)了“逆城市化”，但事實卻并非如此。根據(jù)美國最大城市人口的變化，在上世紀70年代以后，有相當(dāng)一部分城市，包括紐約、克里夫蘭、底特律，人口是下降的。而波士頓，特別是芝加哥、舊金山，從來沒有出現(xiàn)過人口下降。波士頓很快恢復(fù)了人口增長，紐約人口到2000年超過了1970年。真正人口下降的是底特律，而底特律人口下降主要原因是產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、汽車產(chǎn)業(yè)的衰落和搬遷。西方國家的特大城市發(fā)展并沒有停止人口增長，相反，他們的人口仍然在繼續(xù)增長。據(jù)預(yù)測，紐約范圍內(nèi)未來還要增長一百萬人口。 煙霧的事件發(fā)生在半個多世紀以前，后來西方國家城市人口越來越多，環(huán)境卻改善了。換句話說，人口因素可能是導(dǎo)致城市病惡化的原因之一，但是較其他原因來講，這肯定是一個遠遠不重要的原因。如果人口因素非常重要的話，當(dāng)國外的大城市人口增長，城市病應(yīng)當(dāng)加劇才對。 從美國全國以及幾個有代表性的城市（芝加哥、洛杉磯、紐約）上下班單程交通小于25分鐘的職工比重來看，這個比重越高，說明這個城市交通情況越好。如果把美國大城市和全美比較，大城市的確有大量人口的上班時間超過25分鐘；但是到了距離CBD十英里以后，上下班單程時間小于25分鐘的人迅速上升；到距離CBD二十英里的時候，這些特大城市交通狀況和全美平均值相差無幾。 當(dāng)美國大量人口流入特大城市，居住在離CBD大概10-20英里的地區(qū)時，交通狀況并沒有比居住在小城市變得更惡化。這個跟今天中國的情況不一樣。這里有一個重要原因，美國的城市在人口搬遷到郊區(qū)的同時，就業(yè)有一個分散化過程，工作崗位是跟人口居住一起流出的，這樣人們的通勤距離就沒有變長。在中國城市，往往是城市擴張的同時出現(xiàn)了越來越嚴重的職住分離。 從1980年到2000年，美國特大城市（主要指芝加哥、洛杉磯、紐約）的人口在增加，雖然交通有惡化，但是沒有特別明顯。美國在城市不斷變大的過程中，交通狀況沒有出現(xiàn)明顯惡化，相比之下，我們尚有改進空間。 接下來看汽車尾氣排放。2000年美國汽車尾氣排放相當(dāng)于1970年的20%—40%左右，汽車尾氣排放大幅下降。尤其是PM2.5，以1990年為基準(zhǔn)，在其后十幾年的時間里，PM2.5的排放下降了60%。這就可以解釋，為什么西方國家在人口增長過程中，環(huán)境反而是改善的，而恰恰是環(huán)境在改善的過程中，可以讓這個城市人口變得更多。 美國大城市犯罪率特別高，特別是把大城市和小城市作對比時，美國會把犯罪率的高水平作為特大城市城市病之一。數(shù)據(jù)顯示，幾座代表性城市基本犯罪率從1990年左右開始出現(xiàn)急速下滑，到最近年份，犯罪率基本下降60%左右。 我剛才講到的幾個方面，環(huán)境和犯罪率是大幅改善的，交通擁堵問題雖然有一定惡化，但是惡化程度并不嚴重，并且距離CBD十英里以外的地區(qū)，特大城市和小城市差別并沒有想象中那么大。 我們不能否認大城市人口越多，會使城市病更加嚴重，包括引起擁堵、居住、環(huán)境問題。但我們很容易忽略一些可以使城市病得到緩解的因素，比如說產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)改善。幾乎無一例外，全世界的特大城市產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)都偏向第三產(chǎn)業(yè)。上海在上世紀90年代經(jīng)過一個轉(zhuǎn)折——上海以前是工業(yè)性城市，之后第二產(chǎn)業(yè)比重開始持續(xù)下降，第三產(chǎn)業(yè)比重開始持續(xù)上升。發(fā)展第三產(chǎn)業(yè)會使這個城市變得更干凈。倫敦、洛杉磯、東京等地的污染之所以發(fā)生在半個世紀以前，原因是工業(yè)化。但是各大城市隨著人口增長，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)在發(fā)生變化，當(dāng)城市以第三產(chǎn)業(yè)為主時，污染情況就能得到改善，排放就會減少，而這時排放主要從污染排放變成汽車尾氣排放，接下來做的就是解決汽車尾氣排放。考慮到清潔能源和資源再生的技術(shù)，在西方國家，排放的大量減少和清潔能源的標(biāo)準(zhǔn)提高有關(guān)。 更重要的事情是管理，我們目前在城市規(guī)劃或者在城市建設(shè)的時候，一直有一個思想上的大誤區(qū)，即人們總是把城市病理解為基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)的供給和需求之間的矛盾：人口增多，對公共服務(wù)、基礎(chǔ)設(shè)施需求是增長的，供給相對短缺，所以導(dǎo)致?lián)矶隆１热缭谏虾＃说罔F時覺得很擁擠，這是一個供給需求問題，當(dāng)面臨地鐵擁擠的時候，是應(yīng)該減少人口還是造更多的地鐵？老百姓總覺得，地鐵擁擠就應(yīng)該減少人口，而事實上可以通過增加地鐵的建設(shè)來改善這個情況。盡管上海現(xiàn)在已經(jīng)成了全世界地鐵長度排名靠前的城市之一，但如果從未來的發(fā)展角度來講，我們還需要建更多的地鐵。 上海經(jīng)常引用一個數(shù)據(jù)“出現(xiàn)大客流”，而且大客流的數(shù)據(jù)一直在刷新紀錄。事實上，乘地鐵人次逐漸增加，是因為地鐵線路在逐漸增加。隨著地鐵線路不斷增加，城市運能不斷提高，上海大客流一定是越來越多的，甚至在未來會翻倍。在發(fā)達國家，有些地鐵運營到凌晨一兩點，班次之間的間隔普遍是一兩分鐘，上海至今還未達到這個水平，還有很多的空間可以提升。 更為突出的問題出現(xiàn)在公共服務(wù)上。我們總是抱怨學(xué)校太擁擠，醫(yī)院太擁擠。上海接下來進入后工業(yè)化階段，工業(yè)發(fā)展會慢慢轉(zhuǎn)移出去，等進入后工業(yè)化階段，上海的經(jīng)濟比較優(yōu)勢就是醫(yī)療、教育。因此當(dāng)面臨這種短缺時，恰恰應(yīng)該增加醫(yī)院和學(xué)校的供給。 在管理手段上，西方發(fā)達國家會大量使用一些稅收手段，其中包括環(huán)境稅。今年，我國新的《環(huán)保法》有一個很大的改善，體現(xiàn)在大幅提高了環(huán)境污染稅收上。不過，截至目前，中國還沒有任何一個城市對進市中心的汽車征收擁堵費，這在技術(shù)上非常容易實現(xiàn)，現(xiàn)有電子系統(tǒng)可以做這樣的事。還可以限制車牌，這點，上海很早就開始做了，對控制上海的汽車數(shù)量非常有用。 為什么今天會出現(xiàn)基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)的短缺？一個非常重要的原因是，作為特大城市的上海，其許多基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)的供給，是根據(jù)歷史上預(yù)測出來的人口增長來決定的，而歷史預(yù)測大大低估了實際的人口增長。原來認為到2020年上海人口是1800萬，事實上我們現(xiàn)在已經(jīng)遠遠突破了這個數(shù)字。中國是全世界人口最多的國家，中國最大的城市——上海也將逐漸成為全球最大的城市。如果不適應(yīng)這個人口增長趨勢來增加基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)的供給，只會使得未來的城市病更為嚴重。 居住就業(yè)和公共服務(wù)的空間失衡問題，也是導(dǎo)致今天出現(xiàn)城市病非常重要的原因。中國基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)主要靠地方財政支持，包括學(xué)校和醫(yī)院，特別是基礎(chǔ)教育。中國特大城市基礎(chǔ)教育的主要來源是區(qū)級財政，這導(dǎo)致大量優(yōu)質(zhì)教育資源好的中小學(xué)集中在老城區(qū)里。與此同時，人口在逐漸往郊區(qū)擴散，一方面外來人口也在往郊區(qū)集中，同時，上海中心城區(qū)的人口也在往外搬。而好的優(yōu)質(zhì)教育卻集中在城市中心，這就導(dǎo)致兩者之間產(chǎn)生矛盾。如果大量優(yōu)質(zhì)中小學(xué)在市中心，人們再往郊區(qū)搬，這就會導(dǎo)致家長開車接送小孩上學(xué)或者在中心城區(qū)買一個很小的房子。我們最近研究了北京的情況，比較一下中心城區(qū)和其他相對比較外圍的地區(qū)，72%的重點初中在西城區(qū)、東城區(qū)、海淀區(qū)，而東城區(qū)和西城區(qū)的人口份額都在下降，跟上海出現(xiàn)的情況非常像。 每到寒暑假，北京的交通擁堵狀況就會大幅改善，這跟居住和公共服務(wù)之間的距離有關(guān)系，因為家長們需要開車接送小孩上學(xué)，有大量的家長告訴我們，他們開車送小孩的距離是10公里。根據(jù)我們的估計，在控制其他因素以后，僅僅由于寒暑假所導(dǎo)致的交通擁堵狀況的緩解有20—30%。擁堵狀況得到明顯緩解的原因是，交通擁堵的增長隨著交通需求的增長呈現(xiàn)非線性，所以，在原本非常擁堵的情況下，寒暑假假期對整個北京交通擁堵的緩解是巨大的。同時，因為開車要排放尾氣，在高度擁堵的狀況下，車速放慢，排放會加劇。擁堵得到緩解，環(huán)境的污染就會大大改善。根據(jù)估計，僅學(xué)校放假這一項可以每立方米減少20微克PM10的濃度，相當(dāng)于樣本期間PM10均值的16%。 總之，我們不能把所有的問題都歸結(jié)為人多，很多是城市規(guī)劃和管理的問題。 上海的人口未來是多少？上海人口是不是可以預(yù)測？僅僅按照現(xiàn)在上海人口推測未來人口肯定是不科學(xué)的。如果這樣算，2040年超過40%的上海人口都是60歲以上老年人，這樣上海的經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展是沒有前途的。未來隨著中國的發(fā)展，人口流動肯定越來越自由。當(dāng)人口逐漸自由流動的時候，一個國家最大的城市人口是多少，以及這個國家的人口如何在不同城市之間進行分布，本質(zhì)上是這個國家總?cè)丝谠趺丛诓煌某鞘兄羞M行布局的問題。 中國城市化水平不高，有很多地方還未完成城市化，未來還有很多人將進入城市，在這個過程中，上海人口肯定會增加。當(dāng)全國城市化水平不斷提高的時候，上海人口不升反降是不可能的。未來一定是全國各地所有城市人口同時增加，差別只是不同城市人口的增長速度有所差別。 每個人到上海來的時候，會比較他進城的好處與壞處，進城的好處是帶來就業(yè)、收入，壞處是房價貴，生活成本高。根據(jù)我的研究，在全世界140多個國家中，每個國家的最大城市的人口（對數(shù)值）與國家總?cè)丝冢▽?shù)值）的相關(guān)系數(shù)為0.76。上海目前的人口還遠遠低于由這個相關(guān)性所決定的人口數(shù)量，可以預(yù)期的是，隨著上海人口逐步增長，它最終會向由中國總?cè)丝跊Q定的城市人口規(guī)模去靠近。如果不去治理城市病，意味著生活在上海的人將持續(xù)面臨嚴重的擁堵和污染問題，這也可以阻止人口快速增長，但卻是以犧牲本地居民的生活質(zhì)量為代價的。因此，唯一的出路就是科學(xué)面對人口增長的趨勢，不斷地治理城市病，通過改善基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)來提高城市的生活質(zhì)量。 當(dāng)前上海已經(jīng)出現(xiàn)了明顯的“職住分離”現(xiàn)象。比較第五次和第六次人口普查的數(shù)據(jù)可以看到，上海中心城區(qū)的街鎮(zhèn)人口數(shù)量在減少，在往外圍疏散。與此同時，大量人口乘地鐵從郊區(qū)（他們居住的地方）往市中心通勤。這是因為，當(dāng)上海進入后工業(yè)化以后，大量的工作（特別是服務(wù)業(yè)崗位）都集中在市中心。大量的收入和就業(yè)在市中心，而人的居住卻在往外圍分散，這就產(chǎn)生了就業(yè)點和居住點分離的問題，加劇了城市的擁堵問題。 出現(xiàn)居住郊區(qū)化，有以下幾個推動力。第一，也是最為合理的，是人們改善居住的愿望。市中心的住宅區(qū)太過狹窄，上海市中心曾出現(xiàn)過一平方公里10萬人的社區(qū)，這樣的社區(qū)，居住太過擁擠。現(xiàn)在富裕了，就搬家到郊區(qū)，價格便宜且房子大。第二個推動力是市中心的更新改造。上海市中心的各個區(qū)幾乎都想拆掉低矮的舊房子，建檔次更高的商務(wù)樓。現(xiàn)在市中心的老房子、舊房子、小房子所剩無幾，大量都是商務(wù)樓。這意味著市中心基本很難容納低收入階層和剛畢業(yè)的大學(xué)生，因為房價貴、房型比較大。 政府興建的廉租房分布在哪里？也往往遠離市中心。這樣一來，一方面居住在郊區(qū)廉租房的人通勤距離增加，因為大量廉租房是在比較遠的地方。另一方面，那些不能享受廉租房的群體怎么解決住房問題？答案是群租。對這部分群體來講，群租能降低居住成本，離上班地點近。可是現(xiàn)在政策打擊群租，這時人們就要住更大的房子，居住成本隨之上升，這些成本最終都將轉(zhuǎn)嫁到消費者身上，他會向他服務(wù)的對象索取更高的工資。 未來的人口分布很有可能會再回到市中心。以東京為例，以前大量的人住在東京都，后來隨著城市的擴張，很多人搬到東京都以外，現(xiàn)在不少人又回到了城市中心。今天，上海的人口是往外搬，但上海未來會成為全球城市，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)一定集中在市中心的高端行業(yè)里，而在這些行業(yè)中工作的人愿意把時間花在路上，每天開車開一兩個小時上班嗎？東京出現(xiàn)的趨勢告訴我們，當(dāng)城市進入到這個階段的時候，人們會重新回到市中心，而這時，東京的交通擁堵反而改善了。很多事情需要有一個長遠的眼光去看待。 人口規(guī)模對于城市發(fā)展來說是雙刃劍，人口規(guī)模增長，可能增長城市病；但是人口增多，本身也有助于形成規(guī)模經(jīng)濟，在有些方面對于緩解城市病的作用是正向的，比如增加地鐵的建設(shè)，提升環(huán)境污染的治理手段和技術(shù)，這有助于緩解擁堵和污染。人口規(guī)模可以改變產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，因為特大城市傾向于發(fā)展服務(wù)業(yè)，從這個角度講，人口規(guī)模并不總是增加城市病。密度越高的城市人均碳排放越低，特大城市反而可能更環(huán)保。 最后，面對城市病，我們還能做什么？第一應(yīng)該尊重需求，增加供給。政府的政策應(yīng)該要科學(xué)規(guī)劃人口，通過多渠道增加公共服務(wù)和基礎(chǔ)設(shè)施的供給。第二，調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，鼓勵環(huán)境友好型的生活方式。第三，技術(shù)更新和管理創(chuàng)新，這包括了新能源采用，以及監(jiān)管、稅收手段的使用。第四，職住平衡，一部分就業(yè)疏散到郊區(qū)，不是所有服務(wù)業(yè)都需要集中在市中心。包括公共服務(wù)在空間上均等化，郊區(qū)要增加中小學(xué)供給，這同樣會帶來就業(yè)的疏散。與此同時，隨著產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整，未來市中心的人口可能從下降轉(zhuǎn)而上升，所以從政府政策的角度考慮，中心城區(qū)范圍內(nèi)應(yīng)該提供一定的廉租房，或者保留一些相對老而小的住房，這樣反而有助于勞動者接近居住地，緩解城市的通行壓力。最后，要進行財政改革，因為中國的公共服務(wù)分布太集中于市中心，這與財政有關(guān)系。未來中央的財政轉(zhuǎn)移支付需要更加傾向于人口流入地，以使得公共服務(wù)的供給能夠與吸納人口數(shù)量相適應(yīng)。同時，在一個城市內(nèi)部，要實現(xiàn)中心城區(qū)和郊區(qū)之間的公共服務(wù)均等化，緩解由于居住和公共服務(wù)的空間布局不匹配而造成的擁堵。
（本文根據(jù)作者在上海交通大學(xué)“安泰·問政”論壇上的發(fā)言整理而成。） (責(zé)任編輯：白雪松) |
