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    2015年6月28日至7月9日，本人參加省外專(zhuān)局組織赴新加坡的“雙百工程”城市服務(wù)與管理學(xué)習(xí)班。通過(guò)課程培訓(xùn)、座談交流、在地勘察等途徑，對(duì)新加坡整潔美麗的現(xiàn)代化城市面貌、獨(dú)特超前的規(guī)劃管理理念，有了更進(jìn)一步的了解和認(rèn)識(shí)。

    新加坡地處太平洋與印度洋航運(yùn)要道馬六甲海峽的出入口，由本島及63個(gè)小島組成，總面積約718.3平方公里，總?cè)丝诩s547萬(wàn)，人口密度約為7600人/平方公里。新加坡是世界第四大金融中心，世界著名的花園城市。受天然條件限制，土地資源是新加坡發(fā)展的最大制約之一，如何高效利用土地資源成為新加坡城市規(guī)劃的重大課題。

    新加坡給世界提供了城市治理模板

    新加坡以各項(xiàng)戰(zhàn)略、制度和法律法規(guī)的嚴(yán)格執(zhí)行為保障，真正做到了城市規(guī)劃、建設(shè)、管理的有機(jī)銜接、協(xié)同發(fā)展，成功地樹(shù)立城市品牌，給世界提供了一個(gè)優(yōu)良的城市治理模板。

   （一）科學(xué)構(gòu)建城市規(guī)劃運(yùn)作體系

    新加坡的城市規(guī)劃體系，由戰(zhàn)略性的概念規(guī)劃、總體規(guī)劃和開(kāi)發(fā)指導(dǎo)規(guī)劃三級(jí)構(gòu)成。

   （二）著力強(qiáng)化城市規(guī)劃實(shí)施管理

    1、機(jī)構(gòu)設(shè)置。新加坡國(guó)家發(fā)展部下設(shè)城市重建局（URA）、建屋發(fā)展局（HDB）、公園暨康樂(lè)署等機(jī)構(gòu)，分屬實(shí)施城市規(guī)劃建設(shè)管理。

    2、規(guī)劃管理。新加坡規(guī)劃法規(guī)體系嚴(yán)謹(jǐn)完善，執(zhí)行十分嚴(yán)格。

   （三）運(yùn)用先進(jìn)理念引領(lǐng)城市發(fā)展

    1、科學(xué)前瞻，合理確定城市結(jié)構(gòu)和功能布局。新加坡人口密度位居世界第二，但卻沒(méi)有大城市普遍存在的人口、建筑和交通擁擠的現(xiàn)象。這主要得益于新加坡采取了前瞻的極限規(guī)劃理論，新加坡概念規(guī)劃提出“環(huán)狀城市和新鎮(zhèn)建設(shè)”相疊加的空間結(jié)構(gòu)模式，在南海岸中部建設(shè)國(guó)際性的經(jīng)濟(jì)、金融、商業(yè)和旅游中心區(qū)，西部布局重型和化工工業(yè)，東部超前設(shè)置國(guó)際機(jī)場(chǎng)，沿快速交通走廊設(shè)置兼有居住和輕型工業(yè)的新鎮(zhèn)，并據(jù)此建立起相應(yīng)的交通結(jié)構(gòu)體系和公共服務(wù)設(shè)施體系，既實(shí)現(xiàn)區(qū)域功能分工，又能適度綜合發(fā)展，避免各地之間對(duì)交通的過(guò)度需求。

    2、便捷高效，科學(xué)構(gòu)建城市綜合交通體系。新加坡城市交通井然有序，得益于科學(xué)的城市綜合交通網(wǎng)絡(luò)規(guī)劃及嚴(yán)格的交通管理。一是結(jié)構(gòu)科學(xué)，集約高效。新加坡道路規(guī)劃綜合了放射狀和方格路網(wǎng)的優(yōu)點(diǎn)，路網(wǎng)骨架呈蜂窩狀（環(huán)形放射）結(jié)構(gòu)，道路用地約占國(guó)土面積的12%-15%，路網(wǎng)密度位居世界第三。二是體系完善，保障有力。新加坡道路由“地鐵系統(tǒng)、輕軌系統(tǒng)、城市快速路以及市政道路”4級(jí)路網(wǎng)體系構(gòu)成，以地鐵為主，其他方式為輔，協(xié)調(diào)發(fā)展。地鐵系統(tǒng)基本覆蓋全國(guó)主要地區(qū)，確保了新加坡整體交通系統(tǒng)的效率和穩(wěn)定。三是布局合理，駁接順暢。交通場(chǎng)站一般設(shè)置在各級(jí)中心區(qū)和人流密度較大的區(qū)域，便利人們出行。四是綜合開(kāi)發(fā)，調(diào)節(jié)集散。新加坡在大型的交通樞紐周邊通常進(jìn)行高強(qiáng)度、高密度的“住宅-商業(yè)”混合開(kāi)發(fā)，提高了人流的集散效率。

    3、 配套完善，標(biāo)準(zhǔn)化設(shè)置公共服務(wù)設(shè)施體系。公共服務(wù)設(shè)施體系規(guī)劃是新加坡城市整體發(fā)展規(guī)劃的重點(diǎn)，為了便于服務(wù)，減少日常出行，新加坡十分注重集合化和中心式布局公共服務(wù)設(shè)施，形成“區(qū)域中心-次區(qū)域中心-新鎮(zhèn)中心”的公共服務(wù)設(shè)施體系，新鎮(zhèn)還按規(guī)模設(shè)置“鎮(zhèn)中心-社區(qū)中心-鄰里中心”等，各級(jí)中心依據(jù)人口規(guī)模和布局配置了相應(yīng)等級(jí)、規(guī)模和功能的商業(yè)、學(xué)校、醫(yī)療、交通等設(shè)施，民生問(wèn)題基本能就近解決，極大地減少交通出行，有效防止“大城市病”產(chǎn)生。值得贊嘆的是各級(jí)服務(wù)中心中的商業(yè)設(shè)施，從布局、規(guī)模具體到賣(mài)何類(lèi)商品均有明確要求，如鄰里中心按要求需設(shè)置35個(gè)商店、2個(gè)餐廳、1個(gè)超市、2個(gè)菜場(chǎng)、1～2臺(tái)自動(dòng)提款機(jī)，并規(guī)定了必備功能和推薦功能，對(duì)商業(yè)設(shè)施的主營(yíng)業(yè)態(tài)和結(jié)構(gòu)等作出標(biāo)準(zhǔn)化的規(guī)定。

    4、生態(tài)優(yōu)先，著力打造“花園中的城市”。新加坡雖然土地資源十分有限，但仍保留大量的生態(tài)空間，長(zhǎng)期培育生態(tài)基質(zhì)。在城市發(fā)展中，大力推進(jìn)多維度的城市綠化建設(shè)，全境展現(xiàn)生態(tài)城市和生態(tài)國(guó)家的形象。一是劃定綠線(xiàn)，嚴(yán)格管控。二是設(shè)立標(biāo)準(zhǔn)，嚴(yán)格執(zhí)行。由于執(zhí)行嚴(yán)格，如今新加坡市內(nèi)占地20公頃以上的公園達(dá)到44個(gè)，0.2公頃的街心公園達(dá)240多個(gè)，使人恍若置身于花園之中。三是綠道串聯(lián)，主題多元。四是注重生態(tài)系統(tǒng)修復(fù)。通過(guò)“生態(tài)天橋”的建設(shè)，將被道路割裂的生態(tài)區(qū)域聯(lián)通起來(lái)，保證了生物自由遷徙的途徑，使得生態(tài)系統(tǒng)得到了較好的恢復(fù)。五是建立多維立體的綠化景觀(guān)。

    5、和諧包容，著力塑造城市特色景觀(guān)。新加坡空間環(huán)境處處反映出自然與建筑、現(xiàn)代與傳統(tǒng)、經(jīng)濟(jì)與文化、城區(qū)與郊外等的協(xié)調(diào)，給人以和諧與秩序的感受。一是管控有度，塑造形態(tài)。新加坡采取“一松一緊”的城市設(shè)計(jì)控制機(jī)制，塑造了“核心區(qū)多樣性”、“新鎮(zhèn)統(tǒng)一性”的外部風(fēng)貌。對(duì)城市中心區(qū)，政府鼓勵(lì)引進(jìn)國(guó)際建筑大師進(jìn)行設(shè)計(jì)，強(qiáng)調(diào)的是建筑創(chuàng)造的藝術(shù)性、獨(dú)特性，以寬松的規(guī)劃引導(dǎo)，促進(jìn)歷史、藝術(shù)、功能、風(fēng)格、體驗(yàn)等包容并蓄，呈現(xiàn)多姿多彩的城市風(fēng)貌。政府重點(diǎn)通過(guò)城市設(shè)計(jì)導(dǎo)則對(duì)核心區(qū)域的步行廊道、建筑圍層、建筑界面、戶(hù)外標(biāo)識(shí)、照明系統(tǒng)、設(shè)施遮蔽、戶(hù)外商業(yè)和環(huán)境藝術(shù)等進(jìn)行嚴(yán)格的設(shè)計(jì)和建設(shè)管控，托底公共利益。二是多元包容，彰顯特色。新加坡是一個(gè)多文化交融的國(guó)家，歷史街區(qū)體現(xiàn)了多文化內(nèi)涵的建設(shè)風(fēng)貌，新加坡認(rèn)為這是建構(gòu)國(guó)民歸屬感的必要條件，于是通過(guò)保護(hù)規(guī)劃重點(diǎn)保留15個(gè)富有特色的區(qū)域，試圖通過(guò)保留城市遺產(chǎn)，強(qiáng)化新加坡的獨(dú)特魅力。如通過(guò)保留牛車(chē)水中國(guó)城展現(xiàn)中國(guó)傳統(tǒng)文化，這些街區(qū)已成為城市特色的重要組成部分。三是以人為本，注重品質(zhì)。

    借鑒先進(jìn)理念將三亞建成國(guó)際化精品城市

    雖然學(xué)習(xí)考察的時(shí)間較短，難以窺探新加坡城市規(guī)劃管理的全貌，但此行受益匪淺，結(jié)合三亞正在開(kāi)展的工作，有幾點(diǎn)思考。

   （一）科學(xué)規(guī)劃，嚴(yán)格執(zhí)行

    新加坡在規(guī)劃運(yùn)作體系和設(shè)計(jì)方面有許多先進(jìn)理念，比如超前的概念規(guī)劃采取了極限規(guī)劃的理論和方法，對(duì)新加坡未來(lái)全域產(chǎn)業(yè)、空間、支撐系統(tǒng)的布局和規(guī)模作出安排，真正在一張藍(lán)圖的引導(dǎo)下有序建設(shè)發(fā)展。學(xué)習(xí)借鑒新加坡經(jīng)驗(yàn)，建議

    一要編制城市概念規(guī)劃。市委六屆五次全會(huì)明確提出要“抓規(guī)劃、打基礎(chǔ)”。城市規(guī)劃失誤是最大的浪費(fèi)，城市規(guī)劃成功是最大的效益。當(dāng)前可以新加坡概念規(guī)劃方法為藍(lán)本，以三亞市“多規(guī)合一”確定的市域極限空間格局為基礎(chǔ)，開(kāi)展三亞城市長(zhǎng)遠(yuǎn)概念規(guī)劃的編制工作，以落實(shí)國(guó)家戰(zhàn)略和區(qū)域經(jīng)濟(jì)聯(lián)動(dòng)發(fā)展為導(dǎo)向，系統(tǒng)分析三亞全域城市空間布局模式和動(dòng)力機(jī)制，對(duì)重要的資源地區(qū)進(jìn)行戰(zhàn)略控制和預(yù)留，統(tǒng)籌安排產(chǎn)業(yè)分工、土地利用、設(shè)施配置等，建立更加長(zhǎng)遠(yuǎn)的城市空間發(fā)展格局，指導(dǎo)下一輪三亞城市總體規(guī)劃的修編。

    二要整合中心城區(qū)控規(guī)。為進(jìn)一步強(qiáng)化與城市總體規(guī)劃目標(biāo)、定位和功能布局之間的銜接，提高城市機(jī)體的整體協(xié)調(diào)性，優(yōu)化城市功能布局和空間結(jié)構(gòu)，在三亞本級(jí)事權(quán)內(nèi)可結(jié)合近期城市“雙修”、“雙城”戰(zhàn)略部署和“十三五”規(guī)劃的要求，適時(shí)開(kāi)展中心城區(qū)控規(guī)整合，優(yōu)化、整合和提升產(chǎn)業(yè)、功能在空間上的布局，升級(jí)業(yè)態(tài)和形態(tài)，為近期城市發(fā)展明確建設(shè)重點(diǎn)。

    三要加快推進(jìn)城市設(shè)計(jì)。建設(shè)國(guó)際化熱帶濱海旅游精品城市，需要精品城市設(shè)計(jì)的支撐。當(dāng)前，要制定三亞城市設(shè)計(jì)技術(shù)導(dǎo)則，提出建筑風(fēng)格、色彩、材質(zhì)乃至高度、體量等要求，并且納入控制性詳細(xì)規(guī)劃，作為土地出讓的硬性條件，從源頭上管控好城市風(fēng)貌。對(duì)重要的門(mén)戶(hù)區(qū)位、線(xiàn)路、傳統(tǒng)街區(qū)啟動(dòng)多層次的城市設(shè)計(jì)工作，結(jié)合“雙修”、“雙城”工作的推進(jìn)，引導(dǎo)實(shí)施改造，塑造城市景觀(guān)風(fēng)貌核心區(qū)域。

    四要嚴(yán)格執(zhí)行城市規(guī)劃。新加坡在城市規(guī)劃執(zhí)行過(guò)程中，已形成了由規(guī)劃法令、概念藍(lán)圖、發(fā)展指導(dǎo)藍(lán)圖組成的較為全面完整的規(guī)劃編制體系和執(zhí)行體系。成功經(jīng)驗(yàn)啟示我們，好的規(guī)劃，關(guān)鍵在于執(zhí)行到位。

   （二）加快收儲(chǔ)，實(shí)施規(guī)劃

    新加坡是一個(gè)島國(guó)，節(jié)約集約用地是新加坡經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展的唯一出路。政府通過(guò)施行《土地征用法》，為各項(xiàng)戰(zhàn)略意圖、規(guī)劃、政策的落地奠定了基礎(chǔ)，這也是新加坡之所以完全能按規(guī)劃建設(shè)城市的前提條件。與之不同的是，我市土地權(quán)屬相對(duì)復(fù)雜，且許多國(guó)有土地存在碎片化、規(guī)模小、不規(guī)則等情況，城市規(guī)劃實(shí)施的難度大，一些結(jié)構(gòu)性、功能性、系統(tǒng)性的空間和機(jī)制問(wèn)題難以得到很好的解決。為此建議：

    一要開(kāi)展土地利用評(píng)估。摸清土地利用底數(shù)，把準(zhǔn)解決城市規(guī)劃“落地難”障礙因素，建立土地權(quán)屬構(gòu)成和利用臺(tái)賬，確定收儲(chǔ)計(jì)劃和行動(dòng)方案，為下一步政策制定、規(guī)劃優(yōu)化和土地儲(chǔ)備開(kāi)展前期研究。

    二要加大土地收儲(chǔ)力度。在打違工作中，要系統(tǒng)啟動(dòng)土地收儲(chǔ)，特別是要加大中心城區(qū)和重點(diǎn)灣區(qū)農(nóng)村集體和零星邊角土地收儲(chǔ)力度，為三亞城市規(guī)劃的實(shí)施提供空間支撐。

    三要協(xié)調(diào)解決土地問(wèn)題。以推進(jìn)省域“多規(guī)合一”改革和深化農(nóng)墾體制改革為契機(jī)，繼續(xù)加快協(xié)調(diào)重點(diǎn)地段特殊土地置換、農(nóng)墾土地納入地方統(tǒng)籌配置和利用問(wèn)題，加快重點(diǎn)區(qū)域城市建設(shè)。

   （三）完善功能，優(yōu)化結(jié)構(gòu)

    目前，我市各園區(qū)、景區(qū)、灣區(qū)的城市配套和旅游服務(wù)功能不夠完善，對(duì)中心城區(qū)服務(wù)依賴(lài)性較強(qiáng)，在市域形成了十分明顯的交通向心性。特別在旅游旺季，形成了較嚴(yán)重的擁堵情況，制約了舊城整體空間秩序和功能的優(yōu)化。借鑒新加坡經(jīng)驗(yàn)，建議：

    一要加快公共設(shè)施建設(shè)。結(jié)合撤鎮(zhèn)設(shè)區(qū)，加快各區(qū)公共服務(wù)設(shè)施和交通設(shè)施系統(tǒng)建設(shè)，促進(jìn)海棠區(qū)、崖州區(qū)區(qū)中心的形成，減少人口出行。吉陽(yáng)區(qū)、天涯區(qū)的外圍片區(qū)要根據(jù)規(guī)劃和人口規(guī)模，搭建服務(wù)設(shè)施系統(tǒng)并完善建設(shè)，滿(mǎn)足人口服務(wù)需求，減少中心城區(qū)壓力。

    二要建設(shè)新組團(tuán)塑造新形象。在中心城區(qū)，要加大海羅片區(qū)和抱坡片區(qū)土地的收儲(chǔ)力度，加快完善規(guī)劃編制，對(duì)城市進(jìn)行功能補(bǔ)缺，打造新的居住組團(tuán)。

    此外，新加坡在城市綠化、各級(jí)中心打造、雨廊等公共空間建設(shè)等方面對(duì)我市近期推進(jìn)“雙修”、“雙城”試點(diǎn)工作具有較強(qiáng)的借鑒意義。我們將積極探索融入我市工作實(shí)際，也將更加重視加強(qiáng)規(guī)劃系統(tǒng)專(zhuān)業(yè)人才的培養(yǎng)，不斷提升城市規(guī)劃管理水平，為建設(shè)國(guó)際化熱帶濱海精品旅游城市、打造海南旅游特區(qū)標(biāo)桿提供有力的規(guī)劃技術(shù)保障。

    作者：三亞市規(guī)劃局局長(zhǎng) 黃海雄