話題緣起近日,國務院批轉國家發展改革委《關于2010年深化經濟體制改革重點工作的意見》(下稱《意見》),《意見》提出“逐步推進房產稅改革”,由此再次掀起了各界對房地產調控的熱議。其實,房產稅并非一個新的稅種,我國從1986年就開始征收房產稅,近年來,隨著經濟發展和各方面情況的變化,有關房產稅改革的議論一直不絕于耳,尤其是近年房價高企,在最近國家對房地產進行“史上最嚴厲”宏觀調控的大背景下,被市場視為房價調控利器的房產稅自然最為惹人注目。那么,房產稅改革的主要目的是什么、應該怎樣改?房產稅對房價會造成多大影響、能否抑制高房價?我們特約有關專家談看法。 推進房產稅改革的目的與制度選擇 房地產稅制改革雖可影響房價,但改革的主要目的或直接目的不是打壓房價。不可能從根本上解決房價增長過快問題 □楊衛華 我國一直征收房產稅,不存在新開征或不開征房產稅的問題 國務院日前批復發改委《意見》提出要逐步推進房產稅改革,這說明國家即將開始房產稅制改革。 房產稅是財產稅中的一個稅種。我國現行的房產稅是依據1986年國務院發布的《中華人民共和國房產稅暫行條例》,從當年10月1日起開征的。房產稅以經營性房產為征稅對象,按房屋的計稅余值或租金收入為計稅依據,向產權所有人征收。現行房產稅制度已經實施了20多年,隨著時間的推移,有些制度已經不適應新形勢發展的需要,應進行調整和改革。 對于改革現行房產稅制,媒體報道了各種不同的看法。有人把改革房產稅制度說成開征房產稅,把某學者“三年之內免談房產稅”的觀點,理解為“三年不征房產稅”,這是不正確的。1986年10月以來我國一直征收房產稅,不存在新開征或不開征房產稅的問題。 房產稅制改革的主要目的不是針對房價,不可能從根本上解決房價增長過快問題 那么,推進房產稅制改革的目的是什么呢?有人認為,是為了打壓房價,遏制房價的過快上漲。筆者認為,房地產稅制改革雖然可能影響房價,但改革并不是針對房價提出來的,改革的主要目的或直接目的不是打壓房價。改革房產稅制的目的歸結起來有以下幾個方面:一是為了貫徹“簡稅制,寬稅基,低稅率,嚴征管”和公平稅負,合理負擔的原則,進一步完善房產稅制,優化稅制結構。我國目前的稅制結構是以流轉稅為主體的結構,流轉稅在稅收總額中所占比重很大,財產稅等所占比重過小,不利于發揮稅收的職能作用,不利于體現公平稅負的原則。通過改革房產稅制,加大財產稅的比重,完善地方稅收體系,理順中央與地方政府的財政分配關系,增加地方特別是縣以下政府的財政收入,保證地方公共產品的供給;同時,現行房產稅制度有些已不適應經濟發展的需要。二是加強財產稅對貧富差距的調節作用。財產稅是各國調節貧富差距的重要手段。改革財產稅制,擴大財產稅的征稅范圍,有利于發揮稅收對財產的調節作用,調節個人房產收益,縮小貧富差距;三是發揮稅收對房地產市場的調節作用,引導個人合理的住房消費。房產稅制改革的初衷雖不是為了平抑房價,但改革會增加房屋擁有者的稅收負擔,抑制炒房行為,減少人們對房屋的需求,同時,也會促使多套房屋的持有者出賣富余房屋,從而增加房屋供給,平衡供求關系,抑制房價過快上漲、減少房價泡沫。但應當看到,開征物業稅不可能使房價降低,也不可能完全控制房價上漲、遏制高房價,不可能從根本上解決房價增長過快問題。 改革房產稅制宜循序漸進,建議分三步走 改革房產稅制,由于受主客觀條件的影響,只能逐步推進,不能一步到位。筆者認為,改革可分以下幾個階段: 第一步,在現有征稅范圍內改革房產稅的計稅依據和稅率。現行稅制規定以房產原值減除10%～30%后的余額或房產的租金收入額為計稅依據不能反映房產的實際價值,加上從價計征與從租計征,由于標準不同,稅收負擔不一樣,不利于貫徹公平稅負的原則。筆者建議,先將現行的從價計征與從租計征,統一為從價計征,不論是自己的經營用房還是出租房,均統一標準征收。考慮到馬上以評估值為計稅依據,由于房屋多,一時難以全面評估,建議延用房產原值或改按征稅年度前三年當地房屋市價的平均值扣除一定比例(如10%～30%)后的余值為計稅依據。同時,改革現行房產稅的稅率,適當降低稅收負擔。現行房產稅制度規定,按房屋的計稅余值的1.2%,或租金收入的12%征收,稅負是偏重的,應適當調低。那種認為房地產交易環節稅負重,保有環節稅負輕的看法是缺少根據的。如統一按房屋原值計算的余值為計稅依據,稅率不應高于1%,如果按三年市值的平均數或以房產的評估值為計稅依據,稅率定0.8%是合適的。 第二步,擴大房產稅的征稅范圍,對部分非經營性房產征稅。為了更好地發揮稅收對房價的調節作用,改變目前存在的有人沒房住和有房沒人住的不合理狀況,應擴大房產稅的征稅范圍,既對經營性也對部分非經營性房產征稅。按國際上通行的做法,給居民每個家庭一套住房(比如人均不超過35平方米或每戶一套最高為144平方米)不征稅,對家庭超過一套的住房征稅。建議對家庭擁有的別墅、豪宅按經營性房產征稅,對超過一套的一般性住房,則按規定的稅率計征,但給予減征30%的稅收優惠。 另外,對開發商建好超過兩年沒有出售的房屋征收房產稅。 第三步,將計稅依據由房產原值或三年的平均值改為評估值。待條件成熟,實行以房屋的評估值也就是市值為計稅依據。以評估值為計稅依據,能夠更好地反映房產的真實價格,使稅收負擔更加公平合理。不僅符合國際慣例,也適合中國國情,能更好地發揮房產稅調節貧富差距的作用,促進社會和諧。 作者系中國稅務學會理事、中山大學稅收研究中心主任、嶺南學院教授 指望房產稅降房價是一廂情愿 房地產稅更像是給病人看病后的調理溫補藥,直接靠它立竿見影、藥到病除是不切實際的。如何通過合理的稅收制度設計讓其發揮藥效而不誤傷房地產市場的自住需求、不增加老百姓的負擔,同樣考驗著政府的智慧 □張健銘 發改委在《意見》中提出“逐步推進房產稅改革”,很容易讓人將其與前不久《國務院關于堅決遏制部分城市房價過快上漲的通知》中提到的“發揮稅收政策對住房消費和房地產收益的調節作用”聯系起來,在國家對房地產進行宏觀調控的大背景下,自然容易引起各界的熱議。 房產稅改革只是目前房地產市場宏觀調控組合拳的一個動作 在筆者看來,政府提出改革房地產稅,表達了決策層此次對房地產宏觀調控的堅決態度,更重要的作用在于對目前房地產市場的預期產生一定的影響。從長遠來看,逐步推進房產稅改革的確也有利于我國房地產市場持續健康發展。但是如果把此次房地產稅改革當成調控房價的救命稻草,指望房價在房地產稅改革后(目前尚還不能確定新的房產稅何時出臺,具體內容是什么)應聲下落,實在有些期望值過高。何況,房產稅改革只是目前房地產市場宏觀調控組合拳的一個動作,只有從供需關系這個根上著手,有效打擊房地產市場上的投機行為,輔之以房產稅改革,才能平穩房價,促進房地產市場健康發展。 不要誤讀“逐步推進房產稅改革”。由于征稅會涉及到各方利益,因此特別敏感,政府在決策時也會特別慎重,這從相關的表述就可以看出。以前的措辭都是“條件具備時”、“穩步推進”,即使這次宏觀調控下也只是說“逐步推進”。這是一個漸進的過程,不可能一步到位,上海、湖北、湖南、重慶等地的“試水”最多可以看作是房產稅改革的試點,這樣的嘗試是有益的,但指望能由此導致房價下跌就顯得一廂情愿了。 當前不具備在全國范圍內開征房地產持有稅的條件 此外,此次政府提出的“逐步推進房產稅改革”實際上是一個很籠統的說法,是稅制改革、稅種合并清理,還是開征房地產消費稅,抑或是開征房地產持有稅,在不同人的解讀下含義都是不同的,而大部分人都直接將房產稅改革等同于開征房地產持有稅(或者說開征物業稅)了。事實上當前并不具備在全國范圍內開征房地產持有稅的條件。 首先,房地產持有稅的真正課稅對象是土地,土地所有者才應是房地產持有稅的納稅主體。在我國,國家才是城市建設用地的真正擁有者,房屋所有者只獲得了一定時期內的土地使用權,而且已經支付了租金。因此政府作為土地所有者向土地使用者征房地產持有稅在法理上是說不通的。其次,開征房地產持有稅涉及到財產的申報和評估,而我國目前尚未建立起完善的財產申報和評估機制。再次,我國目前無論在法律架構上,還是在專業機構、專業人員的配置上,都還沒有達到課征房地產持有稅的條件。 如果由稅收引起的房地產持有成本壓力小于價格上漲的壓力,稅收最終會傳導轉移到房價中,反而導致房價上漲 正確認識房地產持有稅作用。姑且不論出臺房地產持有稅的條件尚不成熟,即使開征房地產持有稅,也應該正確認識其在促進房地產市場健康發展中的作用。1994年稅制改革以來,我國初步形成了以房地產的取得、保有、交易、轉移為征稅點的課稅體系,但相對于當年稅制改革中其他稅收體系的改革來講,以房地產稅為重要內容的財產稅體系的改革主要還停留在構建框架的層面,改革相對滯后,現行房地產稅收制度主要將稅收集中于房地產開發流通環節,而保有環節課稅少,負擔輕,房地產“重交易、輕擁有”的稅收制度設計,一定程度上“幫助”房地產持有者規避了市場風險,加劇了房地產的炒賣行為,房地產市場似乎出現了閉著眼睛買房子都能賺的情況。理論上講,開征房地產持有稅確實增加了投資成本,從而可以有效約束房地產供需雙方的行為,減少房地產市場的投機行為,引導土地的集約利用,調節收入分配。但是,在住房市場供需矛盾突出的情況下,如果由稅收引起的房地產持有成本壓力小于價格上漲的壓力,稅收最終會傳導轉移到房價中,反而會導致成本升高,房價上漲。由此可見,調控房價是一套組合拳,在根本上還需從市場供應入手,增加供給量,改善供求關系。只有這樣,增加房地產的持有成本才有利于打擊投機,平抑房價。 這樣看來,改革房產稅更像是給病人看病后的調理溫補藥,直接靠它立竿見影、藥到病除是不切實際的。值得注意的是,即使開出房地產稅這一方藥,如何通過合理的稅收制度設計讓其發揮藥效,而不誤傷房地產市場的自住需求,不增加老百姓的負擔,同樣考驗著政府的智慧。 作者單位:北京師范大學房地產研究中心 房產稅征收要考慮居民人均合理居住面積 建議首套住房免征,第二套房多為改善性住房,不宜過多調控,在考慮居民人均合理居住面積情況下,以第三套房為界限征稅 □李建英 發改委的《意見》把“逐步推進房產稅改革”列入了今年財稅體制改革目標中。在這份長達4000多字的《意見》中,關于房產稅的表述僅僅是“逐步推進房產稅改革”9個字,也沒有提供有關房產稅的進一步細節。不過,這9個字的表述卻將近一個月以來的房產稅開征風波推向新階段。 對于我國幾近狂熱的樓市,中央政府下決心進行調控,目前政府正考慮通過對房產保有環節征稅的手段調節樓市。我國當前最容易、最方便實現的方式就是由國務院修訂《房產稅暫行條例》,擴大征收范圍,將房產稅征稅范圍從當前的經營性房產擴大到個人非經營性房產,然后按照余值或評估值征稅。而如果征收所謂的物業稅、住房特別消費稅等新稅種,則需要經過立法、評估等程序,有明顯的時滯效應,對目前高漲的房價很難及時有效地抑制。 筆者認為,本著打擊投機、抑制投資、保護消費的原則,首套住房免征;第二套住房多為改善性住房,不宜過多調控;在考慮居民人均合理居住面積的情況下,以第三套房為界限征稅。如果將第三套房定為經營性住房,即使不出臺新政,三套以上住房也將進入稅收調控的范圍,每年繳納房產稅,這無疑會給擁有多套住房的人帶來壓力。一旦開征三套及三套以上的房產稅,對于投機者來說,將是信心和預期的打擊。通過提高房產的保有成本,加大囤積房產的風險,將會達到抑制房產投機的目的。此外,持有多套房的人,若持有成本過高會將多余的物業拋出,這一方面增加了二手房市場的供應;另一方面也影響潛在的購房者,一些投機、投資購房行為自然會得到有效抑制。 房產稅并非新稅種,我國1986年即出臺了房產稅暫行條例,明確房產稅依照房產原值一次減除10%至30%后的余值計算繳納,稅率為1.2%,沒有房產原值作依據的,由房產所在地稅務機關參考同類房產核定;房產出租的,以房產租金收入為房產稅的計稅依據,稅率為12%。房產稅按年征收。只是過去的房產稅暫行條例一直對個人所有的非營業性房產免征而已。 根據《中華人民共和國房產稅暫行條例》,條例由財政部負責解釋,施行細則由地方政府制定。如果要把征稅范圍擴大到住宅,就涉及到修改《暫行條例》,地方政府是沒有權力的。房產稅雖然屬于地方稅,但地方稅只是“屬于地方固定財政收入,由地方管理和使用的稅種”,其設立的權限不在地方政府。而且《立法法》第十條明確規定:“被授權機關不得將該項權力轉授給其他機關”,顯然,即使國務院獲得了全國人大的授權,也不得將該項權力轉授給地方政府機關。對早已頒布的《中華人民共和國房產稅暫行條例》,其解釋權歸財政部而不是某一地方政府。 要普遍征收房產稅(修改后的),前提是要進行全國性的住宅普查。房產稅如果要擴征(擴大到非經營性的),誰來作代繳機構?再者,該稅以家庭作為核定單位,全國范圍內的家庭核定單位的界定需多長時間?還有,稅基即房屋價值,需要不斷進行動態評估。評估機構的性質如何確定?評估人才的供應及其職業資格的取得需多長時間?由誰來確定評估機構?相應的評估費用由納稅人負擔抑或征收部門負擔?很有可能面臨諸如此類的評估成本太高、耗費人力太大的問題,且有可能出現大量尋租現象。如果個人不去申報房產稅,稅務機關就要和千家萬戶打交道,相應的征收費用就會大幅提高。還可能引發很多規避行為,也有可能出現大范圍的欠稅,那效果就要大打折扣。此外,納稅人有幾套房子,產權是否明確,異地置業、假離婚的情況怎么處理,這些都需要明確。目前在技術上上述的準備條件是否充分? 作者系廣東外語外貿大學財經學院稅務系教授 公平視角下的房產稅改革 從公平稅負角度看,推進房產稅改革就是要將征稅范圍改為所有房產,將計稅依據改為房產現值減去一定的免征額,將稅率統一,收窄免征范圍 □廖家勤 無論從征稅范圍、計稅依據還是從稅率、免稅優惠來看,現行房產稅都顯得不公平 我國現行房產稅是依據1986年國發【1986】90號文《中華人共和國房產稅暫行條例》(以下簡稱《條例》)來征收的,24年來,我國經濟社會環境發生了巨大變化,撇開社會主義市場經濟下房產稅促進房地產市場持續穩定發展的要求不說,即使單從公平稅負角度來看,現行房產稅制也顯得不公平,迫切需要改革。 首先,從征稅范圍看,《條例》規定房產稅的征稅范圍為城市、縣城、建制鎮和工礦區的房產,對農村的房產不征稅。這在1986年我國農村和城鎮存在明顯區分時是符合公平稅負要求的,但是24年來城市化進程加快,城市急劇擴展,一些原來的農村已經納入了城市版圖,但是仍然以村民組織形式存在,村民組織自建的房產用于出租獲取巨額租金也依法可以不用納房產稅。而在被政府征用的土地上建房則變成了城市范圍的房產則依法要納房產稅,這明顯不符合公平稅負要求。 其次,從計稅依據看,《條例》規定:房產稅依照房產原值一次性減除10%-30%后的余值作為計稅依據,對于出租房產則以房產租金收入作為計稅依據。這在1986年我國房產市場不發達、同一地段各年間房產價值變化不大的情況下,不會導致明顯的稅負不公平。但是20世紀90年代以來房地產市場飛速發展,房產交易頻繁,價格不斷攀升,房產稅仍然以房產原值減除10%-30%后的余值作為計稅依據顯然導致稅負不公。此外,對出租房產以房產租金收入作為計稅依據,與以房產余值作為計稅依據的房產計稅依據不統一,顯然難以達到與非出租房產的稅負公平。 再次,從稅率看,《條例》規定依照房產計稅余值和租金收入計稅的房產,稅率分別為1.2%和12%,這在目前房價與租金收入比達50:1甚至更高的條件下,顯然難以達到兩類房產的稅負公平。 最后,從房產稅免稅優惠來看,《條例》規定國家機關、人民團體、軍隊自用房產,有財政撥付事業經費的單位自用的房產,宗教寺廟、公園、名勝古跡的房產,個人所有非營業用的房產及經財政部批準免稅的其他房產免稅,這顯然也與現在的環境不相適應。就以個人所有非營業用的房產免稅來看,大家都可以享受,貌似公平,但是由于目前不同居民家庭個人所有非營業用的房產面積與質量千差萬別,先富起來的階層占有大量價值千萬以上的別墅豪宅,對個人所有非營業用的房產免稅實際上是有利于少數富裕家庭,而不利于廣大的中低收入家庭。因為少數富裕家庭每年免掉的房產稅可能是幾萬元甚至幾十上百萬元,而廣大的中低收入家庭每年免掉的房產稅可能最多只有幾千元而已,而無房家庭則得不到一分錢的稅額減免。 因此,從公平稅負角度來看,推進房產稅改革就是要將房產稅征稅范圍改為中國大陸境內的所有房產,將房產計稅依據改為房產現值減去一定的免征額,將各類房產的稅率統一,將房產稅免稅范圍改為國家機關、軍隊、人民團體及財政全額撥款的事業單位符合規定面積的辦公用房及事業用房,取消對機關、軍隊、團體、事業單位超面積用房免稅及個人所有非營業用房產免稅的規定。同時賦予城市政府和縣政府確定本轄區內房產免征額和具體稅率的權力,使各地房產稅稅負與當地居民納稅能力相適應。 推進房產稅改革主要有既得利益階層的阻礙和技術層面的障礙 推進房產稅改革的障礙在于兩個方面:一是既得利益階層的阻礙。包括一部分從福利分房中獲得巨大利益的政府高官,一部分以權謀私非法獲得房產的部分政府、國有企業、事業單位官員,一部分通過各種途徑先富起來的富人階層。這三部分人能夠影響高層決策,除非高層強力推動,否則房產稅改革方案很難出臺。二是技術層面的障礙。包括房產稅的功能定位是作為物業稅的替代還是與物業稅并存、全面征收房產稅后要解決與城市土地使用稅的重復征稅問題、改革房產稅目的是完善地方稅系彌補地方稅收收入不足還是控制高房價問題。 作者系暨南大學經濟學院財稅系副教授 (責任編輯：白雪松) |
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