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背景 本周，有關駐京辦撤而未消的新聞備受關注。2010年1月19日，國務院辦公廳印發(fā)《關于加強和規(guī)范各地政府駐北京辦事機構管理的意見》，規(guī)定在6個月內，撤銷縣級駐京辦及地方政府職能部門駐京辦，嚴禁在京設立新的辦事機構。市級駐京辦經所在省人民政府審核后可予保留。當年11月9日，625家被撤駐京辦名錄公布。然而，據多家媒體披露，撤銷令發(fā)布一年之后，不少被撤地方政府駐京辦改頭換面，依舊在京“潛伏”。 對此，國務院機關事務管理局相關負責人最近表示，對類似“潛伏”現象和問題一定徹查到底。 駐京辦為何撤而不消？深層原因何在？如何加以治理？ 記者就此對部分原駐京辦相關人員、學者專家和公眾進行了采訪。 變身聯絡處“換湯不換藥” 駐京辦的產生有其特定歷史。新中國成立后各級地方政府紛紛在北京設“駐京辦”，期間幾經周折。文革中曾一度被集體撤銷。改革開放后，國務院恢復各省市自治區(qū)辦事處，并增設計劃單列市、大型國營工礦企業(yè)、建設兵團辦事處及地市縣聯絡處。20世紀80年代后，駐京辦數量猛增，進入繁榮期。 有學者對表示，駐京辦與秦漢時期地方政府在首都設立的“郡邸”有幾分神似。在以中央的權力為主要調配資源的時代，地方若朝中無人，與中央掌握著財金大權的官署拉不上關系，經濟上往往會很吃虧，被邊緣化。 我國各省區(qū)設立駐京辦最初就源于資源分配高度集中的計劃經濟時代。其主要功能被形象地描述為“跑部錢進”。即為跑中央各部委拉項目拉投資，通過跑關系為地方建設拉資金。這一功能延續(xù)至今。以至一位前南方某市駐京辦主任向記者坦言，“你不去拉，別的省市拉到了，吃虧的是自己。” 據了解，不少地方“駐京辦”還有一項職能，即勸返本地來京信訪者，為了維護穩(wěn)定大局。為此不少地方政府有專項投入。據專家估算，一個“駐京辦”每年經費保守按百萬元計，撤銷之前，所有“駐京辦”一年在京耗費在百億元以上。 為了拉關系搞項目甚至人事升遷，一些駐京辦請客送禮乃至行賄，個別部委主管資源和項目的負責人也樂得“權力尋租”，導致違法違規(guī)等種種腐敗叢生，引發(fā)中央高層關注。 2006年中紀委將“駐京辦”列為重點調查整頓對象。2010年1月29日國辦發(fā)文，勒令縣級駐京辦及地方政府職能部門駐京辦在六個月內一律撤銷。然而，上有政策，下有對策，一年后各級地方政府“駐京辦”依舊在京活動，有的不過改頭換面，變成了聯絡處或賓館。 調查中不少公眾和學者表示，駐京辦改成聯絡處，實質和功能未改變，是“換湯不換藥。”也有專家表示，現有環(huán)境和利益分配機制不變，駐京辦很難徹底取消。 管理體制過度集中是主因 調查中，記者發(fā)現，不少公眾對于駐京辦撤而未消表示“理解”。一位自認深諳中國國情的姚女士向本報記者展示了這樣一條“圈子理論”：現在流行的是圈子文化，沒有圈子，沒有人脈，做什么事情都很難成。地方政府需要跟中央搞好關系，也無一例外，就是要跟中央主要部門相關負責人搞好關系，成為“圈子里的人”，這樣才可能獲得更多資源。 按照所謂“圈子理論”，凡有關系能拉到中央財政撥款的人，在地方上都被視為“能人”。媒體前一陣曝光的江西省宜黃縣委書記就是這樣一位能人，其任駐京辦要職時，靠著人脈廣路子寬，為偏遠窮困“老區(qū)”拉到了投資，后被當地“重用”。 正因“駐京辦”有如此神通廣大的功能。于是省以下地、縣甚至一些國企和職能部門紛紛仿效。各級地方政府駐京辦事機構一度膨脹到上千家。他們在地方列入政府編制序列，有級別有預算。駐京辦主任一職也往往派骨干精英前往，承擔著地方政府“重心工作”，被寄于厚望。 從地方政府立場看，發(fā)展本地經濟是硬道理。不能眼睜睜看著別人“跑部錢進”。所以一些專家不太同意過多責怪地方政府，“駐京辦”泛濫實質是現行行政管理體制問題。 一位曾在原南方某省駐京辦、現在某“駐京聯絡處”工作的資深人士坦言，現有體制環(huán)境不變，各地原駐京辦承載的職能就很難改變，無論是跑項目還是接訪勸返，任務總要完成，則原來駐京辦的職能還會繼續(xù)。 依法陽光行政是解決之道 不少學者表示，只有從中央及有關部委層面制定明晰的利益分配方法，才可能鏟除基于審批權上的腐敗基礎。 據記者調查了解，歐美一些發(fā)達國家也存在著類似我國“駐京辦”的團體和機構，不過他們的體制環(huán)境和運作機制與我們的“駐京辦”有本質不同。以美國為例，他們就存在著政府之外的“院外游說集團”，簡稱“游說集團”。其中著名的“以色列院外游說集團”，就是由資深猶太人領袖組成，對于美國國內外有關猶太人的政策起著關鍵性作用和影響。 需要強調的是，這些游說集團針對的主要對象不是政府而是國會和議員。而且這一游戲規(guī)則中，最根本的禁忌是絕不能涉及金錢，一旦涉及就觸犯法律。 專家分析，與美國不同的是，我國過度依賴中央調配資源是駐京辦格局產生的根源，因此推進改革已成當務之急。 袁剛教授建議，當務之急是將政務徹底公開，包括信息、財務、資源分配和人員選拔等全部公開。只有將政府的一切運作置于陽光之下，接受公眾和媒體的監(jiān)督，才可能徹底改良駐京辦運作的土壤。 與此同時，制定嚴苛的法律，彌補體制的漏洞，加大違法成本，保障資源分配的科學公平也很重要。 一位曾隸屬地方某職能部門駐京辦主任告訴本報記者，如果從法律和現實環(huán)境層面斷絕了駐京辦涉及的一連串的“生態(tài)利益鏈”，即使跑“部”也無法“錢進”，駐京辦資源就會閑置浪費，沒有了存在價值，自然就不會再有類似機構產生。
北京大學政府管理學院教授袁剛 【觀點】政府應逐步撤銷全部“駐京辦” 袁剛 我國地方政府原則上都是中央政府的派出機構，府際關系是上下級關系，地方利益由中央政府平衡維護，按道理講地方政府沒有必要在首都設辦事處。如今通訊高度發(fā)達，航空朝夕可往返，有何政務非得在京設立龐大的辦事機關呢？這對地方是浪費行政資源，耗費納稅人的錢，對中央也是窮于應付不堪重負。中央也早已三令五申要革除，但為什么就是革除不了呢？ 我認為，國家主要資源都由中央調配，不僅是大型項目大筆投資等經濟資源，還包括政治資源，官員選拔升遷甚至樹立先進典型，都得通過中央。所以朝里沒有人地方很難辦，你有我沒有則我就吃大虧，實質是管理體制的問題。 當然，應該看到這種管理體制對于維護我國多民族統(tǒng)一國家起到積極而重要的作用。但也應看到，如何維護和平衡地方利益，中央責任很大。全國一盤棋，各地都能平衡全面發(fā)展，要做到各地都滿意，唯有公平。要做到公平，則唯有政務公開，財務公開，信息公開，不搞暗箱操作，不厚此薄彼，一切都擺在桌面上，按照法律法規(guī)程序劃撥資源。如此，就沒有必要“跑部錢進”，跑也沒有門，跑也沒有用。 一切施政都在陽光下，不跑該有的也能有，這才能杜絕“跑部錢進”。包括人事行政也都依法陽光公正公開，則跑官者反倒被人所不齒，如此才是標本兼治之策。 其次是法律法規(guī)要健全，一定要讓權力在陽光下運作，依法行政，不得越軌。陽光下行政，監(jiān)察與監(jiān)督一定要到位，要讓有權者接受民眾監(jiān)督，讓各方民眾放心。要制定嚴厲的懲戒法規(guī)，使權錢交易難以進行。 “駐京辦”撤而不消，只能說是改革不到位。中央應大刀闊斧，既下決心要裁撤，就要一撤到底，不要僅限于縣級，地級、省級也要逐步裁撤。我看不出各級“駐京辦”有什么不可替代的政務，要在地方政府序列中徹底撤銷“駐京辦”編制。政府駐滬辦、駐穗辦等，也一并撤去，不留死角。同時加強社會化服務，各地來京迎來送往的接待工作，交由高質量的賓館，如此不僅能節(jié)約開支，也能提高行政效益。
知名公益援助律師梁小軍 【觀點】與其全盤撤銷不如徹底轉型 梁小軍 駐京辦“潛伏”，不僅是中央政令執(zhí)行不力的問題，更反映了轉型期部分地方政府相關職能轉型不到位的問題。 從歷史和現實的發(fā)展來看，駐京辦的產生和發(fā)展有其合理性。駐京辦在初期一段時間內確實曾發(fā)揮出積極的作用。只是由于體制環(huán)境和觀念等多方因素的影響，使得駐京辦在實際運作過程中出現了偏差，現實的審批權等管理機制存在的漏洞又客觀助長了這種偏差，同時相關的監(jiān)管機構也沒有及時到位，這才導致部分駐京辦淪為地方政府的“項目公關部”和關系網“編織者”。 但是駐京辦并非一無是處，不能將其“一棍子打死”。作為承載溝通上下，推介地方以及服務社會的機構，部分省級駐京辦目前還有存在的價值。 尤其是一味地否定駐京辦的必要功能和作用，采用一刀切的方式來解決駐京辦的問題不太現實，也容易造成很多人員和資源的閑置和浪費，沒有必要。而應該在精簡機構的同時充分發(fā)揮駐京辦的正面作用。 為此，我提倡采用漸進式的改革來處理駐京辦問題。現實迫切的一個目標是積極轉變駐京辦的職能，從工作理念到運作模式全部圍繞服務公眾服務社會來展開。同時設立嚴格的監(jiān)管機構，針對駐京辦可能存在的違法違紀行為進行嚴密監(jiān)控，嚴厲懲處。 同時，相關的法律法規(guī)也需要進一步健全和完善。違法成本低，執(zhí)法不嚴，是部分駐京辦能繼續(xù)潛伏或者“死灰復燃”的重要原因。因此，必須從法律層面，加大駐京辦的違法違規(guī)成本，尤其對“跑官”等嚴重腐敗行為予以嚴懲。 此外，駐京辦政務和財務信息必須完全徹底公開，定期向公眾和媒體匯報工作進展和收支費用明細。同時充分發(fā)揮媒體和公眾輿論監(jiān)督的作用。 總之，與其全盤撤銷駐京辦，不如促其徹底轉型。(王瑜采訪整理) 鏈接 駐京辦 駐京辦，是經過國務院機關事務管理局批準，由它下面的駐京辦事處管理司直接負責管理的機構。駐京辦涵蓋省、直轄市、自治區(qū)以及特區(qū)的駐京機構。所謂特區(qū)，并非傳統(tǒng)意義上深圳等經濟特區(qū)，而是經過特別批準的地區(qū)。 駐京辦主要功能 駐京辦是當地政府駐北京的辦事機構，屬于政府派出機構。通常駐京辦級別是低設高配，駐京辦負責人一般是政府行政長官助理，或是商務部門、發(fā)改部門的主要負責人，主要是發(fā)展對外聯絡、招商引資、向國家部門的爭資跑項活動以及當地官員來訪的公務接待。 他山之石 香港：“駐京辦”政務全公開 香港駐京辦沒有自己的賓館和餐廳，配車也有限。所有開銷、經費全部經香港立法會批準后撥款。撥款使用全部公開，對于所服務港人的款項，每一筆都有據可查。同事香港駐京辦還在官方網站上公布了緊急救助熱線，同步在香港的電視等媒體上不斷宣傳。一旦在京港人深陷窘境，香港駐京辦會與當事人簽訂一個有法律效力的承諾書，并提前給付其回港路費。待其回港后，須按照承諾還錢。 德國：“駐柏辦”需過三道關 德國各州政府駐首都柏林辦事處(以下簡稱“駐柏辦”)都設在柏林國會大廈旁的一個名叫“部長花園”的小區(qū)里。“駐柏辦”設政治事務組、經濟事務組、貿易聯絡組，外國事務組，新聞及行政組等部門。辦事處工作人員屬國家公務員編制,需按照公務員考核標準每年考核評審。 德國政府在管理各“駐柏辦”上設置了三道關：第一道關，“駐柏辦”人員屬公務員。德國法律嚴格規(guī)定，公務員接受15歐元以上的禮物就是違法。第二道關，聯邦政府設有專門的事務管理局，負責各“駐柏辦”管理和協調，凡有不良現象，將送至檢察機關處理。第三道關，各政府每年的檢查和抽查，以及對公務員的考核、財政審計部門的考核等。此外，德國除了州“駐柏辦”，杜絕其他各類政府性質的“駐柏辦”，沒有經過批準擅自成立的，一經發(fā)現立即撤銷。(據新華社等媒體公開資料編輯) (責任編輯：白雪松) |
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