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在全國國土資源系統深入貫徹落實黨中央、國務院領導同志重要講話精神的大背景下，在東北振興中不斷煥發活力的東北大地，喊出了響亮的口號“轉變經濟發展方式 推進節約集約用地”。 10月14日～15日，來自北京、上海、沈陽、天津、廈門、蘭州、深圳、哈爾濱、南京、武漢、重慶、長春、寧波、南通、廣州、青島、成都、大連、西安19個城市國土資源部門的有關負責人聚會遼寧省沈陽市，圍繞“轉變經濟發展方式 推進節約集約用地”的主題，展開深入交流。國土資源部有關部門負責人、國家土地督察沈陽局有關負責人參加了座談。 與會者在交流各自轉方式促節約的做法、體會基礎上，求真務實，深入研討，從完善管理體制、科學規劃布局、嚴格批后監管、加強宏觀調控和標準建設角度系統推進節約集約用地，提出了很多有價值的思路和建議，力求切實把最嚴格的耕地保護制度、最嚴格的節約用地制度、最嚴格的土地管理制度落到實處。本版特對座談發言進行摘發，供讀者參考。 廈門市國土資源與房產管理局局長林長樹—— 加強規劃管控 完善體制機制 節約集約用地從何談起？首先要弄清楚這個問題。節約集約用地，要在單個部門職能范圍內掌握控制好，是非常困難的。從完善體制角度，完善國土與規劃、房產等部門業務的銜接，是節約集約用地首要的問題。 制定各項產業用地的標準，是節約集約用地的基礎。各行各業情況不同，標準不是很好制定，但終究要有，要在摸清楚、摸透各產業用地規律上下工夫。此外，還應根據各行業特點，明確投資額度、產值等用地“門檻”。 從部門角度看，建立有效的土地儲備制度是統籌規劃、節約集約利用土地的關鍵。目前，優化產業區規劃，城市功能的升級和拓展發展空間，需要國土資源部門及時開展閑置用地清理工作，來盤活這些存量，同時合理規劃產業基地，引導工業向產業區集中。土地收儲工作在其中發揮了重要的統籌推進作用。 1998年4月，廈門市土地儲備開始正式運行，2001年廈門市相繼出臺措施和制度，解決土地儲備資金問題，明確土地儲備機構職能定位，全市土地儲備開始進入規范化運行階段。經過14年的探索實踐，土地儲備工作增強了政府對土地市場的宏觀調控能力；支持服務國有企業改革，盤活了存量土地；有效服務了舊城改造等重大舉措。目前有很多困擾我們的東西，包括對土地收儲工作也需要再重新認識。 上海市規劃和國土資源管理局副局長史家明—— 細化用地標準 做好規劃布局 對上海市國土資源部門來說，嚴峻的用地形勢和部門職能的拓展，使上海對節約集約用地的要求更加迫切。國土資源部就節約集約利用土地這項工作提出的管理措施很有針對性，上海局也開展了一些探索實踐。 關于各類項目用地的標準，上海已經根據部要求對制定標準這項工作進行了細化和落實,形成了一些用地標準：產業用地、社會事業、市政基礎設施、設施農用地等用地的標準都根據部要求進行了細化，逐漸形成了一些不同用地種類項目的用地標準。標準制定以后要實實在在地去用。上海在土地預審階段就按照標準嚴格把關，不符合標準的原則上不予通過土地預審。 根據高新技術產業發展的趨勢，上海市委、市政府要求市規劃國土部門加大對高新技術產業化項目的扶持力度。對高新技術產業化項目，發展改革委、經信委、科委、規劃國土部門、環保部門有一個認定機制，由規劃國土局牽頭，嚴格按照產業用地標準來進行認定。產業部門提供的項目如何取舍？規劃國土部門就看誰節約集約用地的程度高，誰容積率高，優先給誰供地。這項措施非常有效。企業的應對措施有兩個，一是把容積率提高，二是根據需求適當減少用地規模，真正地達到控制效果。企業申報時的承諾全部納入土地出讓合同，未按照承諾竣工的有相應的處罰措施。這方面的實踐目前效果非常好，今年同樣規模的用地比去年支持的項目多很多，固定資產投入也更大。 關于城市建設規劃與土地規劃怎么銜接的問題，兩者銜接起來確實有一些好處。節約集約用地，規劃階段是最重要的。規劃不合理，項目管理上的節約集約是“小節約”，規劃做好了，少安排些“錯誤的項目”，才是“大節約”。 深圳市規劃和國土資源委員會副總師段啟武—— 推進城市更新 拓展發展空間 經過30多年的快速發展，深圳市土地管理形勢發生了巨大變化，土地供需矛盾日益突出，高度城市化、土地國有化、土地歷史遺留問題多，成為深圳土地管理的新特點。面對這些特點，我們認識到，以前我們拿地還錢，現在我們要用錢換地，換新的經濟發展空間，通過土地利用方式的轉變，換取經濟發展方式的真正轉變，從規模擴張型的土地利用方式轉變為節約集約用地。為此，深圳市開展了五個方面探索。 一是探索城市發展單元制度，著力構建土地共建共享機制。深圳探索城市發展單元制度過程中，嘗試建立多部門聯合、公眾參與、上下層級互動的工作協調機制，積極開展發展單元立法及配套土地政策研究。 二是推進城市更新，提升舊區活力。推進城市更新，是轉變粗放土地依賴性城市發展模式、提高土地節約集約利用的重要手段。深圳市在此過程中，注重法規先行，規劃引導，公利優先，市場運作，形成了符合自身特點的更新模式。 三是推進土地整備，提升城市發展后勁。深圳加快土地整備過程中，注重規劃引導，推動成片成規模整備，促進與產業結構轉型、公共基礎設施建設及民生、環保工程等落地的充分結合；深化運作體制，推動建立市政府為決策主體、區政府為實施主體的激勵約束機制等。 四是查處違法用地、違法建筑，著力維護城市空間發展秩序。深圳注重運用科技手段，構建完善的工作機制，統籌解決土地歷史遺留問題、捆綁共同利益實現共同發展的模式，來推動違法用地的查處工作。 五是加強土地儲備管理，提高土地利用效率。綜合運用收回土地使用權、房屋征收、土地收購等多種方式，對零散用地進行整合，統一入庫。全面加強日常管理，探索儲備土地短期合力利用機制。 廣州市國土資源和房屋管理局副局長黃文波—— 應查盡查 應收盡收 應用盡用 廣州市土地供需矛盾十分突出，全市每年召開經濟運行分析會的時候，大家都會反映沒有地可用，國土資源部門壓力很大。一方面，不斷需要土地來上項目，一方面卻存在著大量批而未用土地，因此，急需解決土地供需矛盾凸顯的問題。廣州市委、市政府從嚴格規范管理，保持房地產市場持續、健康發展出發，堅持應查盡查、應收盡收、應用盡用的原則，堅決依法查處閑置土地、囤積土地的行為，有計劃、有重點、分階段地推進閑置土地清查和處置工作，著力盤活已收回的閑置土地資源，促進土地節約集約可持續利用。總結起來，廣州閑置地清理工作具有閑置土地清理工作開展早、查處嚴、力度大、重民生、政策全、程序細、手段實、兼治本的特點。 目前，廣州的閑置地清理工作已取得了較好的工作成效，土地閑置行為已得到有效遏制。已收回的閑置地是城市發展的珍稀存量土地資源，廣州市綜合運用行政、司法和經濟手段，重點盤活利用位于中心城區的居住類閑置土地，優先用于滿足民生需求。通過對閑置土地的清理處置，廣州市土地資源節約集約利用效率不斷提高，較好地解決了土地供需瓶頸問題。2010年廣州市土地產出值為611萬元，比2006年的388萬元提高57%，土地消耗量由2006年的7.24公頃下降到了3.54公頃，節地效率提高了一倍。 沈陽市規劃和國土資源局局長關志鷗—— 抓四個“強化” 向“四處”要地 當前，沈陽正處在國家振興老工業基地、沈陽經濟區上升為國家戰略、承辦2013年全運會三大機遇疊加的特殊時期，土地管理工作特別是土地要素保障工作面臨很多新情況、新問題。在這樣的背景下，沈陽市在轉變經濟發展方式、推進節約集約用地方面進行了一些探索。 強化規劃引導，向優化布局要空間。2008年，沈陽市作出“做優發展空間”的戰略部署，對區域空間功能布局進行戰略性調整，將城市土地分為允許建設區、有條件建設區、禁止建設區和限制建設區，確立了“金廊銀帶”大十字發展布局以及“東南西北”四大特色發展空間，積極推進土地利用，在空間上實現“三個集中”：現代服務業發展在中心城區“金廊銀帶”集中，工業園區圍繞形成六大產業集聚區和各具特色工業園區，推進工業向園區集中，人口向9個新城、12個重點鎮、43個一般鎮集中。 強化用地控制，向節約用地要空間。堅持土地供應與項目相掛鉤，對于重大工業項目嚴格實行分期供地，中小工業項目一律不予單獨供地，引導進入標準化廠房。 強化用地監管，向內涵挖潛要空間。對供而未用、用而未盡的低效用地、閑置土地進行清理和處置，目前批而未供土地已全部處理完成，全市供地率已經達到100%。對清理回收的土地重新招商，共引進投資3000萬元以上項目26個，回收土地全部得到及時利用。此外，通過城市功能升級拓展發展空間；穩步推進城鄉建設用地增減掛鉤試點。 強化集約用地，向高效利用要空間。將投資強度、產出效益等利用效率指標、約束條件納入土地出讓合同，將土地利用情況納入市政府對各區（縣、市）績效考評體系，制定建設用地節約集約利用考核辦法，建立健全了以土地管理效率、利用效益考核為主要內容的考核評價體系，并將考評結果與下一年度建設用地指標相掛鉤。 成都市國土資源局副局長張志國—— 創新工業用地管理模式 目前，成都市節約集約用地主要集中在工業用地上，主要做法是： 從規劃源頭上把好產業規模和用地規模。成都市新一輪土地利用總體規劃修編，制定了每個縣（區）的產業規劃。按照新一輪土地利用總體規劃，到2020年，全市將新增建設用地的規模是96萬畝，其中工業用地30萬畝。我們在土地利用規劃圖上用統一的顏色灰色將這些工業用地標示了出來，并把它們做成灰斑固定下來。同時，每個區確定一個產業作為主導產業，實行“一區一業”。 創新指標管理，將指標管理與節約集約用地關鍵指標相掛鉤。成都市每年指標分配，采取切塊給市有關部門的辦法。年度建設用地指標，我們每年采取切塊的方式，1.5萬畝~2萬畝給到經信部門，委托他們對指標利用情況進行精細管理，此外再切出一塊給市發改委，用于保障基礎設施和公益項目。在產業細分上，國土資源部門只管房地產用地，更超脫、更高效。 制定嚴格的用地標準。嚴格工業用地用途管制。同時，土地儲備加大力度和制度創新，土地資產得到盤活，土地投入產出率不斷提升。 下一步，我們要將節約集約用地推向深入，還需要解決工業用地價格過低的問題。此外，工業用地合同不夠細化，約束力度偏弱，對收儲工業用地形不成法律支撐，對節約集約用地甚至形成障礙，應當盡快完善。 武漢市國土資源和規劃局副局長馬文涵—— 以查促建 以用為先 武漢市閑置土地清理工作始自2006年5月。6年多來，武漢市閑置土地處置工作在市政府統一部署下，已經處置閑置土地102宗，土地面積389.3525公頃，囤積土地現象得到遏制，城市功能也得到提升。 我們的主要做法可以用“五個一”來概括：全市“一盤棋”部署，制定一系列工作流程，以“一張圖”為平臺，堅持“一地一策”，建立一套獎懲機制。武漢市以政府牽頭、國土引導、多部門共同監管的模式，以“一張圖”為平臺，運用技術手段，構建共同監管平臺，實行全程監管和動態監管，加強預警督察；區別不同原因，“一地一策”處置閑置用地；建立了一套獎懲機制，調動各城區和開發區的積極性。 這項工作讓我們體會到，市委、市政府高度重視，上下聯動，是閑置土地處置的基本前提；依法依規，明確工作目標及要求，規范工作流程，是有效推進閑置土地清理處置工作的根本保障；利用信息平臺等先進技術，加強預警管理，是有效預防閑置土地的技術保障。 在此基礎上，武漢市進一步推進這項工作還面臨一些困難和問題。建議各地每年公布一次所有土地閑置和開發情況，將每一幅用地都置于公眾監督之下。完善閑置土地相關法律法規。當前，閑置土地處理相關法律過于剛性，建議出臺閑置土地處理的操作實施意見。提高供地門檻，堅持凈地出讓及單宗地規模限制的政策。明確節約集約用地、依法用地是地方政府的職責，對地方政府監管不力的要予以嚴處。建立綜合檔案，強化合同管理，改革登記機制。形成合力，建立共同責任機制。形成政府領導、國土牽頭、有關部門密切配合、社會各界廣泛參與、齊抓共管的管理體系，將節約集約用地、防止閑置土地作為考核地方政府年度工作的重要指標。 蘭州市國土資源局局長丁祖全—— 結合區域特點 盤活土地資源 節約集約用地是我國經濟發展到一定程度必然的途徑和要求。然而，由于區域經濟發展不同，經濟發展方式的轉變和結構的調整以及集約用地的方式，肯定需要與各地發展的實際結合起來。蘭州市現在面臨的最大問題是：承接東部、中部產業轉移到西北，國家把西部大開發作為重點推進的情況下，蘭州市迎來了用地高峰，建設用地短缺，更加要求推進節約集約用地。 對此，蘭州市通過探索建立土地儲備制度，治理礦山廢棄地、開發地下空間等措施盤活閑置土地，優化城市土地利用結構，保護城市郊區農地，獲得了較好的效果。規范了土地市場的健康發展，提高了政府對城市土地的調控能力，促進了國有企業改革，加快了城市經濟發展，保證了土地利用總體規劃和城市規劃的實施，優化了城市土地利用結構。 在以上實踐中，蘭州市也發現了一些問題值得探討。國土資源部門著力推進土地節約集約利用，但城市建設用地由規劃部門選址、定點、設置條件，如果只把節約集約用地當成國土資源部門一家的事，成效有限，兩部門都應將節約集約用地作為重要任務。節約集約用地是永久性課題，開發地下空間是推進節約集約用地工作中最富有生命力的組成部分。目前我國對地下空間的利用尚未形成相對完善的制度和意見辦法，如何在開發利用地下空間方面推進節約集約用地，值得深入探討。 西安市國土資源局總工程師毛忠安—— 綜合運用經濟行政科技手段 西安市圍繞探索占地少、利用效率高、符合西安市情的土地利用新路子，在進一步提高土地節約集約利用效率、有效促進經濟發展方式轉變方面做了一些工作，取得了較好的經濟效益和社會效益。但是，隨著工業化、城鎮化以及農業現代化的加速推進，建設用地供需矛盾仍沒有從根本上解決，粗放利用資源的現象還時有發生，落實節約優先戰略任重而道遠。下一步，我們將進一步加大節約集約用地力度，綜合運用經濟、行政、科技三種手段，推進經濟社會發展與土地利用相協調。 一是運用經濟手段，向市場要地。建立符合節約集約用地方向的全市差別地價體系，通過地價的市場引導和杠桿作用，促進節約集約用地；探索通過提高新增建設用地土地有償使用費、耕地開墾費、耕地占用稅收繳標準，增加土地使用權取得成本，控制新增建設用地的粗放利用。二是運用行政手段，向管理要地。將各類涉及土地利用的行業規劃與土地利用總體規劃相銜接，按照合理布局、節約土地、集約發展的原則，優化土地利用結構和布局，合理控制用地規模；開展節約集約用地科學評價，把各區縣的土地利用集約情況與年度用地計劃指標分解和年度工作目標責任制考核相掛鉤，對土地利用率低、盤活存量不力的地方，嚴格控制新增建設用地規模。三是運用科技手段，向存量要地。利用節地技術，向城市空中、地下要地，“向天上要高度，向地下要深度”，在有限土地上增容增效。中國規劃網沈陽10月19日電 記者汪歌 |
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