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順德新城規劃五年三變，讓不少市民不解。盧奕誠 攝

　　今年，4家知名設計單位及聯合體精心打造的順德中心城區核心區城市設計方案正式“亮相”，面向公眾咨詢意見。但德勝河南岸的周先生卻再也提不起任何興趣。因為他對政府規劃的“善變”早已習以為常，見怪不怪。
　　自2008年以來，在“規劃引領”的政策導向下，順德催生一股規劃熱潮。中心城區在短短五年內已經歷經三次規劃改變從“一城三片區”到“一河兩岸”，再到如今的“兩河四片”。
　　各個規劃的出臺，總是成為媒體追逐的寵兒，但這些規劃最后能否真正成為現實，卻鮮有人去追問。“剛開始我們很興奮，但兩年下來，卻發現一直停滯不前，心情也麻木了。”周先生說。
　　過去十年，恰是順德嘗試從工業化向城市化轉型的十年。但多年來形成的“一鎮一品”工業化格局仍難以改變。即使在一個中心城區之內，德勝河依然是大良和容桂難以跨越的“鴻溝”。
　　規劃常新成為順德乃至佛山城市發展的一種常態，一座新城究竟要規劃多少遍才可以建成？
　　規劃五年三變
　　順德新城開發最早可追溯至1993年，但大規模建設卻始于2002年，至今已近10年。順德本土人士、佛山市委黨校副調研員何勁和評價說：“順德新城區已經新了十年了，還是那樣‘新’。”而在過去十年中，順德有5年在做規劃，前后規劃了三遍。
　　作為順德本土人士，何勁和親眼見證了順德新城區近十年的變化。
　　翻閱順德歷史檔案可發現，順德新城開發最早可追溯至1993年，最初面積只有6.5平方公里，根據1995年順德中心城區總體規劃，新城區將作為全區的行政、金融、信息、商貿和交通中心。
　　2002年，當時的順德市政府率先在新城區啟用辦公大樓，希望帶動新城建設再上一層樓。“沙盤展示出來發展藍圖讓人興奮，連德勝河如何開發都包括了。”何勁和說。
　　一晃十年過去了，何勁和發現，“順德新城區已經新了十年了，還是那樣‘新’。”
　　然而，順德政府對新城區建設的關注卻一刻也沒有停止過。尤其是2008年珠三角規劃綱要發布以來，順德開始對新城區進行一撥又一撥的規劃，短短五年內就規劃了三次。
　　2008年6月，順德修編了《順德新城中央商務區控制性詳細規劃（修編）》，將新城區重新定位為順德中心城區城市綜合體核心區，并劃分為商務辦公、商辦文娛區、商業文娛區和混合功能區。
　　隨后，順德確立“一城三片區”發展戰略，啟動首次“順德新城概念規劃國際競賽”，邀請中國、法國、美國、新加坡、德國5家參賽單位進行現場踏勘。這個新城橫跨大良、容桂、倫教三個街道，也被稱為“東部新城”，而核心就在順德新城區。
　　僅僅用了兩個月時間，5家單位就拿出了設計方案，并在大良繁華鬧市中“擺攤設點”進行展示，掀起一場熱鬧非凡的“規劃問計于民”活動，并征詢人大代表、政協委員等社會各界意見。
　　佛山市一人大代表至今還記得，當時有方案提出要將順德建成一個“水都”，類似于“東方威尼斯”，市民都撐船進入新城區。
　　“最好不要搞那些花里胡哨不實用的東西”、“這樣設計不適合順德現狀”……當時就有政府官員對各種規劃提出不同的意見。甚至有人大代表和政協委員提出增強規劃的法律約束，避免常規常新。“我們當時就提議，應該以人大決議的方式，保持規劃50年不變，不能隨意修改。”
　　言猶在耳，然人事已非。時任的主要領導被調走后，轟轟烈烈的概念規劃戛然而止，美麗的規劃圖紙也被束之高閣。
　　領導變規劃亦變？
　　順德新城區5年內三次規劃變動，順德恰好經歷了三任主要領導任職變遷。觀察人士認為，這種現象并不能怪領導干部，背后體現的其實是一種體制性矛盾。
　　2010年7月，順德主政者將新城區的建設聚焦在德勝河一河兩岸之上。不到半年時間，《順德德勝河一河兩岸概念規劃》就橫空出世，提出“鳳舞德勝”的總體設計理念，并提出將打造成為文化長廊、休閑長廊、景觀長廊，形成高品質城市生活帶。
　　后來，隨著主要領導人事變遷，德勝河兩岸開發幾乎陷入停滯。
　　去年，順德區委全會重新優化提煉了“三大功能片區”的發展戰略，將順德新城作為城市升級的“主戰場”。
　　今年3月，順德重新包裝拋出“順德新城”概念，以順峰山公園為軟中心，將德勝河“一河兩岸”擴展為德勝河、桂畔海“兩河四片”，規劃面積超過70平方公里。此前，4家國內外知名單位開始低調進行了一場順德區中心城區核心區城市設計方案國際咨詢競賽。這是順德新城的第三次規劃變動。
　　記者留意到，順德新城區5年內三次規劃變動，順德恰好經歷了三任主要領導任職變遷，每一個規劃的變動，恰好也與領導的變化保持高度一致。
　　“這種變化的背后體現的是一種體制性矛盾。”何勁和說，每一任領導都希望有一番作為，想要有作為就必須從規劃開始，因而每一個地方的空中都會“懸掛”著許多規劃，并且常規常新。
　　“屁股決定腦袋。”何勁和認為，這種現象并不能怪領導干部，而是機制出了問題。規劃管的是長遠的問題，規劃的落地必須花費較長的時間，而領導干部的任期往往很短，時間緊任務重，新規劃更具震撼性，更有宣傳效果。
　　何勁和對這種動輒千萬的國際性概念規劃設計大賽頗有看法：“概念性的東西最沒譜，似乎很嚇人，但一般人可能也可以想得出來。”記者翻查各種資料發現，國內外對概念性規劃的定義也各有不同，盡管各個城市熱衷搞概念性規劃，但學界對這種規劃的作用莫衷一是。
　　據不完全統計，自2008年以來，順德區一級財政對規劃的投入已經超過9000萬元。
　　城市化轉型之惑
　　“規劃實際是對未來發展的一種抉擇，規劃多變并不是規劃有問題。”袁奇峰認為，順德領導干部非常“勤政”，也很希望能做出一個好規劃。
　　中國城市規劃專家、中山大學博導袁奇峰也留意到順德規劃多變的情況，但并不贊同上述觀點。在過去幾年里，他曾多次參加順德有關規劃的專家評審會。他認為順德領導干部非常“勤政”，很努力要做出一個好規劃。“規劃實際是對未來發展的一種抉擇，規劃多變并不是規劃有問題，而是因為順德本身發展的問題。”
　　過去十年，恰是順德嘗試從工業化向城市化轉型的十年。在“自下而上的工業化和城鎮化”之后，順德“小集中，大分散”的城鄉空間越發凸顯弱點。為此，當時的順德市委做出了城鄉建設要從城鄉一體化向城市化轉移的重大戰略決策，大良容桂組合的中心城區概念也由此誕生。
　　但羅馬并非一日建成，多年來形成的“一鎮一品”工業化格局仍難以改變。即使在一個中心城區之內，德勝河成為大良和容桂融合難以跨越的“鴻溝”。
　　“在過去幾年里，順德的內外部環境發生了劇變，暴露的問題越來越多。”袁奇峰說，剛開始順德建設新城的信心很滿，但很快就發現“錢袋子”的錢不夠多，于是在選擇發展重點上出現了猶豫和變化，規劃也隨之改變。
　　“實際上，順德新城區并不需要那么多規劃。”順德一專業人士告訴記者，順德眼下出現的是“概念規劃熱”，所謂概念就是天馬行空，不著邊際，對現實建設并沒有太多的意義，做完了可能就被“束之高閣”。而真正有用的規劃并不多，比如最有約束性的控制性規劃覆蓋率至今仍很低。
　　那么，為什么順德熱衷于做概念性規劃呢？該人士分析說，一是概念性規劃具有宣傳效應，二是概念性規劃沒有納入國家規劃體系之中，沒有價格限制。
　　但袁奇峰則認為，概念性規劃可以輔助決策，它進行得越充分，就越能減少決策的失誤。很多人甚至認為，一個千萬元的概念規劃很貴，但相比修錯一條路損失幾十億元來講，代價要低得多。
　　回歸原點
　　“順德繼續發展突破口在于大良和容桂之間的融合。”袁奇峰認為，如果能把這兩個各自擁有幾十萬人口的街道變成百萬人口的城市，那么將產生巨大的能量。
　　早在2001年，順德就提出德勝新城區面積擴大到31.8平方公里，并計劃舉全市之力，在2005年前將其建成順德的政治、金融、商貿、文化中心。
　　一公務員告訴記者，新城區規劃很多項目沒有落實，原來計劃的金融中心、交通中心沒了蹤影，時至今日，6車道的寬闊道路上依然車輛寥寥，即使是在區委、區政府大樓中工作的眾多政府工作人員，也依然選擇下班后開車到老城區居住。
　　網友“cey135”則在論壇發帖稱，“政府連年左規劃、右承諾，誓言旦旦，結果都是些空頭支票。”何勁和說，當初在新城區置業的業主都有一種“被騙”的感覺。
　　一番兜兜轉轉之后，袁奇峰和何勁和都發現，順德新城區規劃又回到了當初的原點。
　　“順德發展已經走到了巔峰，沒有了人口增長的彈性，繼續發展突破口在于大良和容桂之間的融合。”袁奇峰說，如果能把這兩個各自擁有幾十萬人口的街道變成百萬人口的城市，那么將產生巨大的能量，帶動公共服務及三產等的聚集。
　　他說，十年前，佛山提出“5+2”組團時就是這樣的定位，但是由于德勝新城建設缺乏統籌，而且推進有難度，于是順德就開始提出“東部新城”建設，希望利用廣珠輕軌等軌道交通促進大良和容桂的鏈接，但這一意圖并沒有實現。因為各種原因，原本應該在城區內穿過的輕軌站點最后被“趕”到了城市的邊緣甚至外面，新城建設缺少支撐。于是順德重新回到十年前的共識，對德勝河一河兩岸進行攻堅克難。
　　“實際上德勝河開發早在順德新城區的沙盤出現過了。”何勁和說，早在上世紀90年代末期，當時的市政府就提出了要建設“花園式河港城市”的口號，其中花園式就是不要破壞一個城市的自然風貌，河港城市就是要利用順德河網密布的特點建設城市。
　　在何勁和看來，無論是網絡型城市的打造，還是建設一河兩岸，或者是“兩河四片”，都離不開這個樸實但卻非常準確的定位，比眼下很多很好聽的概念要實在很多。“這個口號完全可以沿用到現在，可惜被很多人忘記了。”
　　“一個新城的規劃建設起碼需要10年。”何勁和說。多變的規劃已經讓順德城市化錯過了最為“黃金的十年”。
　　十年之后，順德新城區里，大良依然是大良，容桂還是那個容桂。但比順德新城更晚提出的佛山新城建設如今已經雛形初現，禪桂組團一體化的步伐則遠遠走在了大良容桂組團的前面。
　　可喜的是，順德新一屆領導班子已經重新凝聚共識，并明確了五年內新城成形的目標，并將編制控制性規劃提高到前所未有的地位。
　　北滘樣本：
　　8年矢志不渝
　　新城初現雛形
　　在順德多變的城市規劃中，北滘新城區卻是一個例外，在過去8年中歷經多任領導變遷卻始終不變，最終成為順德目前最具魅力的新城。
　　早在2004年，當時的北滘鎮委鎮政府就開始謀劃新城開發，并制定了規模達6平方公里的總體和控制性規劃。隨后每一任主政領導都延續前任的思路，遵循“先造環境—再造城市—提升生活品質與人的素質”的建設理念，抓好規劃的落實。
　　為確保城市建設的科學性和連貫性，提高城市規劃的水平，北滘近年才重新聘請國內外的知名規劃機構和專家對全鎮總體及新舊城區的規劃進行完善和細化，確定新城區三平方公里的空間和功能布局，分成五個主要功能區域，包括居民住宅功能區、城市配套項目功能區、總部大樓功能區、都市型產業功能區、休閑運動功能區等，將其固定下來，作為日常開展建設工作的依據。
　　數據顯示，在過去8年中，北滘累計投入15億元，先后建設北滘廣場、北滘公園、北滘醫院、活力體育中心、北滘文化中心等公共基礎設施。同時建成了君嶺路、益豐路、木華路、火炬路、誠德路等五條南北走向干道，以及美的大道、天寧路、人昌路及林上北路等四條東西走向的主路，配置完善了區域內的次干路和支路。
　　雖然北滘沒有將鎮委、鎮政府大樓搬進新城區，以行政帶動整個城區的成型，但該區域已經建設了北滘派出所、北滘人民法庭、北滘行政執法大樓等行政辦公建筑，給市民辦事帶來方便。
　　完善的基礎設施建設也贏得了企業的高度認同，截至目前，美的、日美等一批企業已經進入新城區建設總部大樓，一個綠化優美、水網密布、配套完善、產業鮮明、文化獨特的新城已經雄姿初現。
　　許多首次進入順德的游客都會誤以為北滘新城就是順德的中心城區。佛山市長劉悅倫在北滘調研時也給予了高度肯定，認為具有歐洲小鎮的風味，可以成為城市建設的典型。
　　順德新城規劃簡史
　　1993年，順德就提出城鄉一體化目標，決定開發德勝新城區。
　　1995年，順德城鄉總體規劃將大良、容桂、倫教和勒流作為中心城區，提出打造百萬人口的中心城區的目標。
　　2001年，原順德市委、市政府將順德新城的面積擴大至31.8平方公里，增加了逢沙等相鄰片區的規劃。
　　2004年，順德撤市設區后，順德新城的面積又新增至近70平方公里。
　　2009年，順德確立“一城三片區”的發展戰略，“一城”概念原指“東部新城”，即中心城區范疇，但后來經過修改范疇擴大至“順德整個城市”。
　　2010年，《順德德勝河一河兩岸概念規劃》橫空出世。
　　2011年，順德新城區規劃擴容，規劃面積超過70平方公里，并正式定名為“順德新城”，與北部“佛山新城”遙相呼應。