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制度可以推動經濟、社會的發展，經濟、社會的發展同時又反作用于制度——當制度無法滿足經濟、社會發展需求的時候，變革，則開始成為破除發展迷障的“鑰匙”。 數十年高速發展之后，土地利用、戶籍改革、資源支撐、生態環境等一系列問題，成為了中國城鎮化進程的桎梏。 傳統城鎮化難以為繼，迫切要求轉變城市發展方式，著力提高城市發展質量，走出一條以人為本、城鄉融合發展的新型城鎮化道路。體制機制創新，遂成為當務之急。 瀟湘晨報就此專訪了中國中小城市科學發展評價體系研究課題組組長、中國社科院城市發展與環境研究所原所長牛鳳瑞和中國社會科學院城市與競爭力研究中心主任倪鵬飛。 本報記者唐琨實習生楊譽東長沙報道 牛鳳瑞 鎮縣改市是發展的客觀需求 瀟湘晨報：你牽頭的課題組每年發布《中國中小城市綠皮書》，從經濟、社會、民生、環保、能耗等指標對中小城市進行評價，還設立了“一票否決”的相關指標。這些全面均衡的要求，大城市近郊城鎮經過努力，或許可以做到，但邊遠地區的城鎮，急于加快發展，往往會顧此失彼。您認為應如何解決這一問題呢？ 牛鳳瑞：在中國的城鎮化格局中，大城市在科技進步、高端產業中發揮的是中心作用、原點作用。而中小城市從數量上來說是主體，也是中國城鎮化的中堅力量。 在構建科學發展評價指標體系時，我們打造的只是一個理論模型。當然在具體操作上，我們希望能夠解決地區之間的可比性與不可比性問題。但是這也很難，因為你不能涵蓋所有的東西，只能有所取舍。 如何解決城鄉發展不均衡？從國家政策層面上來看，政府應當對中小城市的發展放手，不能管得太多，城市的發展，地方要有更大的決策權。特別是縣、市一級的區域，應該具有更多的發展地方的決策權。 瀟湘晨報：課題組目前確定了17個中小城市調研基地，其中就有湖南的長沙縣。你怎么看長沙縣“板倉小鎮”的市民下鄉探索？ 牛鳳瑞：長沙縣的改革，涉及我們對于中國城鄉二元體制的研究和思考。 當下中國的城鎮化進程中，有兩大無法回避的制度性障礙，一個是城鄉的二元戶籍制度，一個是城鄉二元土地制度，但這兩個制度同時也是中國城鄉二元體制的重要支撐。要解決中國城鎮化發展的問題，就必須對當下的這種城鄉二元制度進行改革，因為它已經不適應中國城鎮化發展的需求。 開慧“板倉小鎮”對城鎮居民辦理“非遷農”落戶手續的探索，是對戶籍制度改革的一種探索，有積極的意義。 當然，我們需要明白的一點是，戶籍制度僅僅只是中國城鄉二元制度的癥結之一，中國的城鄉二元制度，歸根結底還是城鄉二元結構的問題。城鄉分工的結構、產業的結構不一樣，必然造成社會階層、社會結構以及利益分工不一樣。這種矛盾，短期內是無法解決的。 瀟湘晨報：目前，不少地方在爭取縣改市，沿海發達地區還在進行鎮改市試點，你認為后面的動力是什么？這是不是對今后的行政體制改革提供了一種思路？ 牛鳳瑞：中國從上個世紀八十年代末，就停止撤縣建市了。因此我們的縣改市也好，鎮改市也好，事實上都是基于一種行政區劃的調整，以及行政名稱的改變，它本質上不是城市化。在中國的行政區劃體系中，城市行政級別的提升，同時意味著這個區域權益和利益相應地提升，這才是沿海發達地區進行鎮改市試點的動力。 舉例來說，目前中國有很多的鎮，已經成為了名副其實的中小城市，而按照中國的制度規定，鎮只能有派出所，幾十萬上百萬人，只能有人數很少的派出所，這無法適應經濟社會發展的需要和城市管理的需要。當然，包括城市建設、公共服務等等，由于鎮和縣這一級別的行政功能受到很大的限制，根本無法滿足城市需求。而一旦這個鎮或者縣改成市，行政級別就得到了提高，地方的城市建設的自主權也相應擴大。因此，鎮改市，以及縣改市，實際上也是中國城市化發展的客觀需求。 當然，我們也應該注意到，如果鎮改市成功的話，咱們的城市體系——省級市、副省級市、地級市、縣級市，又將多出來一個鎮級市，就更造成了中國城市名稱的混亂。我個人覺得目前主要還是要在地方經濟、地方社會經濟發展建設方面，給予地方更大的自主權來解決問題。 倪鵬飛 用發展與改革解決“半城鎮化” 瀟湘晨報：有觀點認為，中國許多地方土地的城鎮化遠超人口的城鎮化，城市中出現了日益龐大的處于夾生層的農民工群體，導致“半城鎮化”現象。你認為原因是什么？ 倪鵬飛：主要有兩方面原因。第一是發展規律的原因。在開放的經濟條件下，如果一個國家存在勞動力的無限供給，則可以利用無限供給的勞動力并支付低于城市生活成本的工資。在工業化超前于城市化的情況下，大量的農民工群體出現。 第二是制度約束的原因。政績考評制度、財稅制度、土地制度和戶籍制度等導致各級政府希望推動經濟增長，增加收入，減少支出尤其是外來人口的公共支出。通過低價出讓工業用地吸引外資推動經濟增長，通過高價出讓商住用地獲得經濟收入，通過土地抵押融資促進經濟增長。 瀟湘晨報：如何解決這個問題？倪鵬飛：辦法有兩個。 第一就是繼續推進工業化和產業發展。因為隨著產業規模的擴大，當勞動力市場供求越過第一拐點后，工業化和城市化差距開始縮小，農民工將逐步真正城市化；當越過第二拐點后，國家將逐步進入城鄉一體的、一元化城市社會。 第二要深化制度改革。將全體人民的共同、全面發展作為政績考核的目標，建立責權對稱的財稅體制，建立產權明晰、收益共享、充分競爭、自由流動的土地制度；建立自由流動、機會均等、社會包容的戶籍制度，建立公共服務供給與個人稅收貢獻相對應的社保及公共服務分享制度。 瀟湘晨報：有人認為，戶籍制度改革之所以困難，是因為附著于戶籍制度上的利益分配格局被固化。您怎么看？ 倪鵬飛：在不改變財稅體制、讓公共服務供給繼續附著于戶籍的情況下，實行自由遷徙的戶籍制度改革確實很難。改革意味著承擔較多人均公共支出的城市政府，要承擔更多的公共支出，也意味著享受較好福利的原著居民的福利有所損失。 瀟湘晨報：在土地制度改革上，目前各地進行了一些探索，比如重慶的地票式交易、廣東佛山的股權分紅、天津宅基地換房。你認為比較適合中西部中小城鎮的模式是哪種？ 倪鵬飛：我認為這三種探索是針對不同的情況，都可以試點。針對中西部中小城市，異地城市化可以重點試點地票交易，當地城市化可以重點試點宅基地換房，郊區城鎮化可重點試點股權分 紅。不管采取哪種形式，都要堅持“絕對保障農民利益和資源有效配置和最佳利用”的原則。 瀟湘晨報：您講過一個觀點，“城市化除了是經濟的轉型，還有社會結構的重組、環境的保持、還有政治治理結構的變革。”您所說的社會結構的重組、政治治理結構的變革，包括哪些方面？ 倪鵬飛：社會重組包括幾個方面。一是組織重構。最基層的組織由原來傳統的、封閉式的、單一、靜止的自然村落，正轉向現代的、開放的、多元的、流動的城鄉社區。二是關系重構。以地緣與血緣為紐帶的宗法性關系，轉為交往方式社會化、社會聯系國際化。三是社會階層重組。包括農民階層的分化、瓦解和轉型，市民階層的形成，中產階層的形成，城市貧困階層的積聚。 政治治理結構的變革也有幾層含義。一是法制治理的變革。應為城鄉發展和市民生活提供一個制度完善、社會自由的法治社會環境，民主、自由的政治環境。二是行政治理的變革，要建立現代的市政管理體制與模式。三是社區治理，要建立平等民主和協商基礎上的自治性治理組織架構和模式。四是社會治理。充分發揮非政府組織的作用，吸收居民參與管理和實現自我管理。 (責任編輯：白雪松) |
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