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近年來，北京、上海等大城市人口數量快速增長，帶來了交通擁堵、環境污染加重、資源過度消耗等一系列大城市問題。由于我國城鎮化率剛超過50%，正處于城市化高速發展階段，如何應對大城市人口壓力成為現階段的重要課題。 大城市人口迅速增長必然帶來城市問題 事實上，大城市的人口過密問題并非中國特有，它是城市發展到一定階段的必然結果。二戰后，世界范圍內城市化發展的總趨勢是集中化、大型化。紐約人口數量從1950年的1234萬，增長到2010年的2010萬。東京都市圈1950年人口為1127萬，到1965年翻了一番，2010年則增長到3693萬。發展中國家大城市人口增長更為迅速，2010年，新德里人口達2194萬，墨西哥城人口達2014萬。大城市人口迅速增長必然帶來城市問題。紐約、東京等國際大都市都發生過或正在發生人口劇增所帶來的各種問題，如交通擁堵、住房緊張、環境惡化、城市公共設施不堪負荷等。 對城市發展的合理定位是解決大城市人口問題的關鍵 大城市人口過密，不是孤立的人口問題。現代城市是資本、技術、勞動力、信息等生產要素高度聚集的載體，人口是其最基本的生產要素。筆者認為，只有對城市發展進行合理定位，遵循城市發展規律，才能緩解大城市人口壓力。國外大城市發展具有某些共同規律，至少以下幾點值得我們思考和借鑒。 第一，構建合理城市體系，確定大城市在城市體系中的地位。城市體系是一個地區內各種規模、各種類型城市空間分布結構的有機整體。當城市發展到一定數量，城市的地區專業化分工和城市之間的經濟往來發展到一定程度，城市體系便逐漸形成。不同規模的城市職能各異，通過城市體系在國民經濟發展中發揮功能。從國際大都市的發展現狀看，主要以中心大城市為依托，組成葡萄串式的城市群，利用各自的比較優勢，明確分工。這樣做既可避免因產業雷同造成局部范圍內的惡性競爭，也可避免重復建設導致的資源浪費，有助于形成結構合理的區域產業鏈和網絡，實現人口均衡分布。 第二，發展高端產業，優化人口結構，實現人口和產業的良性互動。大城市的產業規劃一定程度上決定了人口規模和結構。在資本全球流動的背景下，國際大都市的經濟呈現以高端服務業為主導，旅游零售、文化創意和休閑產業等綜合發展的多元化特征。倫敦的國際金融業占據全球20%的跨境借貸、40%的非英國股票交易、32%的外匯交易、43%的衍生品場外交易以及二級市場70%的國際債券交易。紐約金融中心的外匯交易量約占全球的16%，衍生金融工具的成交量約占全球的14%，外國債券發行量的市場份額約為34%。東京重點發展知識密集型工業，形成了以產品研發和技術創新為特色的生產服務業集群。發展高端產業可優化人口結構，一定程度上避免了城市人口的無序擴張。 第三，規劃有層次的都市圈，構建多中心多圈層的城市格局。美國學者弗里德曼1966年提出“核心—邊緣”理論，對大城市的規劃產生了重大影響。一旦區域中的中心城市越來越強大，就會向外快速擴展，區域空間結構從均衡狀態開始向不均衡狀態發展。這時在區域的邊緣區會產生新的核心，即城市副中心。這些副中心與中心地區在空間上相互影響，形成一個更大的核心體系。東京為解決大城市問題，分步驟分階段實施“副中心”戰略，與周邊的琦玉縣、神奈川縣、千葉縣組成東京都市圈，各區域集合金融、工業、政治、文化等功能，逐步形成“中心區—副中心—周邊新城—鄰縣中心”的多中心多圈層城市格局。 第四，打造全方位、智能化的交通網絡系統，多管齊下治堵。交通擁堵是大城市發展中遭遇的通病。除車輛限行和收取交通擁堵費等常見的治堵方法外，許多國外城市采用智能交通系統進行治理，如在倫敦和巴黎等城市，紅綠燈間隔時間可通過不同時段人流量實時觀測來進行調節和設置。解決我國大城市的交通擁堵問題，需更智能的交通運輸體系、更廣泛的快速公交線路、更完善的交通信息系統、更便捷的換乘服務、更靈活的市場調節機制。 推動人口向大城市周邊郊區、中小城市轉移 城市發展具有自身規律，政策只能引導城市發展。改革開放之初，我國偏重小城鎮化的發展思路，但20世紀90年代后，小城鎮化進程迅速放緩。與大中城市相比，小城鎮就業機會少，對農民的就業吸納十分有限。隨著市場經濟改革的不斷深入，鄉鎮企業經濟整體下滑，而大城市規模經濟優勢強，就業機會多。其結果是，北京、上海等大城市的人口規劃目標“屢設屢破”。《北京城市總體規劃（2004—2020）》明確指出，2020年北京的總人口規模要控制在1800萬以內，然而這一目標提前10年即被突破。 城市是經濟發展的重要載體，人口向大城市聚集的趨勢不會改變。那么，如何避免大城市人口過密？筆者認為，發展大都市圈和城市群、均衡人口分布是必然選擇。在經濟全球化背景下，國際勞動地域分工發生重大變化，生產要素向大城市、都市區等核心區域集聚，實體生產環節向大城市外圍次中心城市擴散。傳統城鎮體系局限于本區域分工協作的特征將被打破，參與全球產業分工、融入世界城市體系成為各國、各地區城市體系發展的戰略選擇。因此，為避免中心城市人口過密，通過產業規劃、城鎮體系建設，推動人口向大城市周邊郊區、中小城市轉移，形成以單個或多個中心城市為主導的大都市圈或城市群，以實現人口合理分布。 （作者單位：中國社會科學院人口與勞動經濟研究所） (責任編輯：白雪松) |
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