 漫畫/高岳 □本報記者趙麗 8月4日,雞蛋大的冰雹和暴雨襲擊陜西榆林,導致大面積停電、斷網；7月以來,江南大部進入“燒烤模式”,浙江奉化最高氣溫達43℃；6月29日、30日,有氣象記錄以來最大暴雨襲擊四川遂寧……近年來,中小城鎮氣象災害的消息不絕于耳,它們帶來的經濟損失和人員傷亡也令人印象深刻。 事實上,城市內澇、冰雪圍城、化工廠爆炸、建筑物坍塌、火災多發……一系列事故的發生,在日益高漲的城市化浪潮下,城市安全問題在不少城市已經“病”得不輕,當一個又一個鮮活的生命在人們眼前消逝時,人們終于發現,安全,是所有城市病中最嚴重的病癥之一。 交通擁堵、入園難、就醫難、環境污染等種種城市病,都是人口過于向大城市集中而引發的社會問題。如今城市病已不是大城市的“富貴病”,不少二三線城市也已受到城市病的困擾。本應讓生活更美好的城市,如今卻成為社會憂心忡忡的對象。 城市雨水管控缺政策資金 暴雨+內澇=災難 隨著城市的快速發展和極端氣候的變化,近年來,我國許多城市不斷發生嚴重的洪澇災害,造成巨大的損失和惡劣的社會影響,甚至奪走很多人的生命,引起政府和社會各界的高度重視。 “事實上,多年來,在落后的管理理念與單一的治理目標的指引下,城市雨水系統在遭受水澇困擾的同時,往往還面臨嚴重的雨水徑流污染、雨水資源大量流失和嚴重缺水、地下水位大幅下降、生態環境惡化等多重與雨洪關系密切的重大問題。”由北京市社會科學院與北京城市學院合作出版的城市管理藍皮書《中國城市管理報告(2012)》,對于城市雨水目前正在引發的一些問題進行了總結。 “目前,我國城市雨水管理理念落后,技術與管理體系不健全,已成為制約解決雨水相關問題和實現新型雨水戰略的關鍵因素。”作為城市管理藍皮書的調研者,北京建筑大學教授、城市雨水系統與水環境教育部重點實驗室主任李俊奇向記者表示,城市雨水控制利用具有投資大、收益率低等特點,同時,資源化和徑流減排能夠減少污染物排放、降低下游洪澇災害風險、補充地下水、改善生態環境等作用,具有較強的外部經濟特點,由此導致城市雨水控制利用項目“市場失靈”和“政府失靈”同時存在,單純依靠市場機制或行政命令很難保證新型雨水系統的建立,并且政府籌措相應資金的難度也非常大。 “我國自20世紀90年代開展現代意義上的城市雨水利用工作以來,雖然從宏觀上制定了一些政策、法規,也有些地方政府制定了一些財政補貼、防洪費減免等政策,但有效的專門針對城市雨水資源化和徑流減排的政府管制和經濟激勵政策非常少,還遠遠不能滿足該領域發展的需求。整體來看,現代城市雨水控制管理工作進展情況不理想,城市之間發展也非常不平衡,究其原因有多方面,但政策缺失是最重要的根本原因之一。”李俊奇認為。 基礎建設舊債未還欠新賬 “現代城市是一個融合環境資源、經濟、社會、文化等系統在內的復雜體。中國以往的城市管理模式受傳統體制的影響,對城市管理的理解比較狹窄。”城市管理藍皮書的調研者們認為,傳統城市管理模式導致的后果是:城市管理能力不足,可持續發展水平低,公共產品和公共服務質量差,不能積極有效地對外界的變化和市民的需求做出靈敏的反應等。 “比如,城市基礎設施建設投資欠賬多,未來城市基礎設施建設與投資壓力大。近年來,盡管中國城市基礎設施建設投資總額在逐年增加,但基礎設施建設投資在同期社會固定資產投資總額中所占的比重有升有降,一直保持在低于5%的較低水平。同樣,基礎設施建設投資額在同期國內生產總值中所占的比重也持續低迷。”城市管理藍皮書披露,隨著城市化進程的加快和城市人口的增長,城市供水排水、燃氣、熱力管網等市政設施不能有效滿足城市發展的需要,城市垃圾無害化處理、污水處理設施不足以及處理率低等問題凸顯,市政公用設施供需矛盾仍然比較突出。如果按照人均國民收入3000美元以上,用于基礎設施建設的投資占當年GDP的比例應當提高到6%以上的水平計算,該投資欠賬接近甚至超過10萬億元。 “按照這一形勢判斷,未來幾年,如果中央政府和地方政府對城市基礎設施建設投資不提速,或者投資提速較慢,會形成城市基礎設施建設新的‘欠賬’。”上述調研人員指出,城市規劃與建設的科學性和前瞻性欠缺加劇了城市功能的過度集中,由于規劃上的科學性與合理性欠佳,我國大多數城市經過長期的歷史積淀,普遍形成了城市功能過度集中、土地連綿開發成片的單中心城市形態和土地利用結構。這種結構導致城市中心區人口、經濟、建筑總量和交通強度不斷攀升,一個顯著的后果就是交通出行的剛性需求迅速增長,成為當今中國大多數城市交通擁堵產生的根源之一。 公眾參與城市管理沒渠道 東部地區城市管理水平最高,深圳、北京、上海等一線城市尤為突出； 中部城市管理水平總體與東部相當,但是缺乏一流管理水平城市； 西部城市管理水平欠佳,缺乏一流管理水平城市； 東北地區城市管理水平位居中游； 沿海開放城市和港口城市與省會城市和計劃單列市差距明顯； …… 通過調研,北京市社會科學院城市問題研究所副研究員趙繼敏對于中國重點城市的城市管理水平做出了區域性的評價。 城市管理藍皮書明確指出,中國城市管理的法治化保障較為薄弱,突出體現為城市管理立法相對滯后、部門立法的綜合性協調性不足、立法可操作性不強。另外,城市管理的執法方式有待改進,市民的守法意識也有待加強。 “的確如此,另外,城市管理工作領域涉及的多部法規、規章單條匯總授權的方式給城市管理綜合執法帶來諸多不便。城市政府內部部門分工交叉重復,在城市管理過程中遇到突發事件時,各部門相互推卸責任,這種行政管理體制嚴重制約和降低了工作人員的積極性與工作熱情,各部門領導決策的結果得不到貫徹執行,直接影響城市管理措施的實施效果。”作為長期研究城市管理的專家,北京城市學院副教授劉玲玲分析認為,一個城市的運轉是否良好,管理工作是否高效,與該市市民的參與有密切關系,市民對城市建設的關心程度和參與程度決定了城市管理工作的生命力與可持續發展力。由于城市管理者與市民的溝通不夠密切,政府信息不夠公開透明,城市管理工作宣傳不到位,造成城市政府公共管理和社會服務的職能沒有很好地展現,很多城市市民基本不關心城市管理工作,對城市發展過程中出現的問題不聞不問,加之群眾參與城市管理的渠道比較少,影響了城市管理效果的提升和城市管理水平的提高。 吸引居住者參與管理決策 “目前,我國廣大群眾認為城市管理是城市政府的行為,與自身沒有太大關系,參與意識不夠,參與程度較低,對公民的權利、義務沒有充分理解與認識,有些居民知識層面比較低,根本毫不知情,也不關心。”劉玲玲說,造成這些現象的根本原因在于政府總攬公共事務的格局基本沒有改變,地方政府也沒有培養市民的參與意識,未給市民提供參與管理公共事務的機會。同時,由于市民社會組織的不成熟、不完善,導致城市管理缺乏多元主體的參與行為。 近年來,隨著我國城市化進程的不斷加快,廣大市民對自己所居住的城市環境、生活質量、城市管理水平的期望值越來越高,因此,提升城市管理水平,是擺在每一個城市管理者面前亟待解決的問題。 “高品質城市的生活環境如何創造,市民的文明程度如何培養,直接決定了城市化過程中經濟水平的高低。從本質上看,城市管理公民化是民主政治在城市公共管理中的具體體現。在城市運轉過程中,政府部門進一步增強城市管理工作內容的公開透明度,讓市民積極參與城市政府各項制度的制定工作,完善城市建設與城市管理的各項規章制度,公眾對于城市治理過程中的一些問題也具有全程參與的權利,并發表個人的建設性意見。”對于中國的城市管理,劉玲玲建議說,“城市管理涉及廣大市民直接的生活環境和切身利益,市民有怎樣的需求,市民自己最清楚,所以希望有關部門首先應更多地直接聽取市民的意見,創造更多的機會讓更多的市民能夠積極參與某些重大事項的決策討論過程,讓全國人民認識城市管理工作,熟悉城市管理內容,關心城市管理過程,參與城市管理活動。” 對此,城市管理藍皮書也指出,當前困擾城市管理的問題主要集中在市容景觀、生態環境、公共空間無序等方面。這些問題根本上是人的行為的不規范所導致的。人的行為的規范化、有序化涉及人的素質的提升和公共精神的培育,這些問題比對城市基礎設施和公共服務設施的管理復雜,單純依靠政府力量成效低,而且容易激化矛盾。借助社會力量,在公眾參與過程中,塑造市民自覺遵循城市公共行為規范的習慣,推動其參與城市公共秩序維護,形成政府與市民在城市管理中互動的穩定性結構,有助于解決城市公共問題,提高城市管理的效率。 (責任編輯：白雪松) |
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