|
城市是大氣污染防治的重要單元，編制城市環境總體規劃，以生態紅線、資源底線、排放上線和質量基線為核心，為城市發展提供先導性、引導性和控制性基礎框架，是解決大氣環境污染的有效途徑和有力手段。要編制實施城市環境總體規劃，促進形成有利于大氣污染物擴散的城市和區域空間格局。 格局性、結構性的環境問題是影響我國大氣環境質量的關鍵。做好空間布局和結構調整，可以使大氣污染防治事半功倍。城市是大氣污染防治的重要單元，編制城市環境總體規劃，以生態紅線、資源底線、排放上線和質量基線為核心，為城市發展提供先導性、引導性和控制性基礎框架，是解決大氣環境污染的有效途徑和有力手段，也是城市可持續發展的有力支撐。編制實施城市環境總體規劃，促進形成有利于大氣污染物擴散的城市和區域空間格局，雖任重道遠，但恰逢其時，勢在必行。 環境總體規劃是環境管理理念創新的最新成果 ■閱讀提示 國家環境保護“十二五”規劃提出“探索編制城市環境保護總體規劃”，是對第二階段經濟社會環境綜合統籌，第三階段尊重自然、順應自然新形勢的新思考，是城市環境保護經驗和教訓的總結。 縱觀我國近年來大氣環境管理歷程，大致可分為3個階段： 第一階段以污染源末端治理為核心，典型特征是以污染治理設施建設為基礎，強調減少污染物排放量；第二階段則是采用清潔能源、產業結構調整及末端治理等綜合手段，從污染物產生的全過程進行控制，強調減少污染物產生量，優化發展；第三階段是以黨的十八大提出大力推進生態文明建設為標志，尊重自然、順應自然、保護自然，強調優化國土空間開發格局，控制開發強度。 國家環境保護“十二五”規劃提出“探索編制城市環境保護總體規劃”，是對第二階段經濟社會環境綜合統籌、第三階段尊重自然、順應自然新形勢的新思考，是城市環境保護經驗和教訓的總結。 城市環境總體規劃是城市政府以當地資源環境承載力為基礎，以自然規律為準則，以可持續發展為目標，統籌優化城市經濟社會發展空間布局，確保實現經濟繁榮、生態良好、人民幸福所做出的戰略部署。其以自然環境的內在空間結構、過程、功能及承載力為出發點，突出預防、引導、約束，前置性地研究確立城市開發利用的生態紅線、資源底線、排放上線、質量基線，加強規劃調控引導、環境基礎指引，從源頭控制環境污染。這是具有時限長、范疇廣、約束強、引導多特點的基礎性工作，是新的歷史時期一項重要環境管理制度創新。 城鄉建設布局與大氣環境格局不協調導致污染加劇 ■閱讀提示 城市開發過程中對生態格局考慮不足，生態重要區與敏感點(帶)被擠占、破壞現象普遍，生態體系破碎化影響了污染物的擴散，環境問題已經從城市尺度擴張到區域尺度。 從我國大氣污染格局的實際情況來看，大氣重污染區域主要集中在3個地理區域：一個是由北起燕山山脈，西至太行山山脈、伏牛山、大別山，南至江南丘陵東段、浙西山地所包圍的北京、河北、山東、河南、安徽、江蘇、浙江北部等區域，呈現出以“北京—三門峽—寧波”為頂點的污染三角區；一個是位于四川盆地的成渝污染區；一個是位于長江中下游兩湖平原的武漢城市群和長株潭城市群。 這些區域的地形等自然屬性對大氣污染具有重要影響。從重污染城市的具體地形特征來看，北京、石家莊、太原、蘭州、杭州、重慶、成都及烏魯木齊等城市均是臨山而建，甚至三面環山，大氣環境自凈能力較差，且城市在空間上無序發展，城市內部大量污染源布局于上風向地帶。 就城市層面而言，我國城市開發強度過高，深圳、東莞、蘇州等城市全市域的開發強度已接近于發達國家市區開發強度，并且市區開發強度遠高于全市域。 從市區范圍內開發強度看，德國斯圖加特市區只開發45%，其他都是森林、農田；東京都市區的23個區(不包括周邊的市)開發強度是58%，其他城市一般都只開發了30%~40%。我國香港至今只開發了25%，保留了75%的綠色空間。 城市開發過程中對生態格局考慮不足，生態重要區與敏感點(帶)被擠占破壞現象普遍，生態體系破碎化，區域內城市連片發展減少了以前存在于城鄉接合部的環境緩沖區，影響了污染物的擴散，環境問題已經從城市尺度擴張到區域尺度。 這些先天性、格局性、結構性的問題，使空氣質量進一步改善往往事倍功半，其實質是在規劃和布局源頭，沒有實現環境總體規劃與土地利用規劃、城市規劃“三同時”。 城市大氣污染的本質也可以歸結為城市的擴張發展模式與自然環境規律相違背，具體體現在城鄉建設布局與大氣環境格局不協調，人口、能耗、污染物排放量遠超過環境承載上限等方面。因此，優化城市空間格局、合理利用環境容量資源對于改善區域及城市空氣質量至關重要。 將環境資源承載力作為城市發展方向的決定性因素 ■閱讀提示 城市環境總體規劃立足于解決影響城市發展底層的、格局性的、戰略性的重大環境問題，突出強調空間規劃，將環境資源承載力作為城市發展方向、規模、總量、布局的決定性因素。 從以往的城市規劃和環境規劃編制實施情況看，目前我國城市規劃缺乏對大氣環境的全面考慮和對環境承載上線的尊重，還需要明確提出針對大氣環境保護的具體要求。到底哪些地方是堅決不能動的，是必須堅守的紅線？哪些地方能夠開發建設？開發的強度及環境的承載力是多少？這一系列關鍵問題在城市規劃中并未涉及。因此，在城市層面，環境保護工作往往從屬于城市規劃、土地利用規劃及產業發展規劃，處于被動地位。 城市環境總體規劃立足于解決影響城市發展底層的、格局性的、戰略性的重大環境問題，突出強調空間規劃，側重提出城市發展建設在規模、結構、布局、方式等方面的控制性和引導性要求。即定位于保障自然生態環境安全，構建城市格局紅線體系，明確生態安全空間控制性要求，劃定大氣、水、生態和海洋等不同要素的紅線體系，將環境資源承載力作為城市發展方向、規模、總量、布局的決定性因素。嚴禁在城市主導風向等大氣污染敏感區布局大氣污染項目，不在水源地、擴散自凈條件較差區域等規劃污染項目，不在污染聚集區建設大型居民區，控制城市開發強度，保留城鎮化進程中必要的綠色生態空間，優化城市格局、產業布局。這是城市環境質量根本改善的前提基礎。 城市環境總體規劃以氣候、氣象、地形及土地利用等自然稟賦特征為依據，劃定大氣環境紅線。通過珠三角、福州、長春、宜昌等規劃編制的實踐，我們認為大氣環境紅線大致可以分為源頭布局敏感區、大氣污染易聚集區及敏感的環境受體3類。源頭布局敏感地區大致包括城市主導上風向地區及大氣環流通道；大氣污染易聚集區指對大氣污染物天生自凈能力較弱的地區，如山谷、河谷、盆地等；敏感的環境受體主要包括大氣環境一級功能區及人口密集地區。具體技術途徑可以通過氣象與空氣質量模型，定量模擬城市的三維流場特征及大氣污染物的擴散規律，基于此識別出源頭布局敏感地區、大氣污染易聚集區及敏感的環境受體，劃定大氣環境紅線體系，實施紅線禁止、黃線限制、藍線警戒和綠線引導的分級控制，分別提出差異化的產業準入與結構調整、清潔能源措施、污染企業搬遷及污染治理要求。 在實踐中，我們發現，對于北京、上海等特大城市，工業源污染所占比例已經大幅度下降，生活污染和交通污染等對城市環境質量造成重大威脅，人口超載與資源環境超負荷成為區域環境質量難以明顯改善的重要因素。需要積極探索這些特大城市工業污染防治之外的環境保護行為。如評估交通基礎設施對空氣質量的影響，適度限制城市人口規模，開展城市機動車保有量總量控制，調整城市能源結構，調整城市交通體系，繼續對低排放汽車予以激勵和對高排放機動車予以限制，提高公共交通、清潔能源交通比例等。 由于大氣污染存在極為顯著的區域性特征，一個城市很難在污染的大環境下獨善其身，因此這就要特別注意理清城市環境總體規劃與區域大氣污染管制思路之間的層次關系，處理好以城市為“點”、帶動區域“面”上空氣質量改善的相互關系。 把空氣質量基線作為城市發展硬性約束性指標 ■閱讀提示 在城市發展過程中，必須把空氣質量基線作為城市發展的硬性約束性指標，融入社會經濟發展規劃、城市規劃、土地利用規劃、能源規劃、產業規劃及道路交通規劃等整個國民經濟規劃體系之中。 我國城市開發中產生的城市荒漠、熱島效應，對城市大氣、水生態循環系統帶來嚴重影響，降低了城市環境承載能力、污染凈化能力和城市生態平衡維持能力。城市環境總體規劃要以大氣環境的自然稟賦為根本出發點，確定質量基線。在城市發展過程中，必須把空氣質量基線作為城市發展的硬性約束性指標，融入社會經濟發展規劃、城市規劃、土地利用規劃、能源規劃、產業規劃及道路交通規劃等整個國民經濟規劃體系之中，將空氣質量基線作為各項規劃的前置性指標。基于空氣質量基線研究劃定城市大氣環境紅線、確定城市人口、能耗及排放量的承載上限，把空氣質量基線作為城市發展及大氣環境保護工作的根本出發點之一。 從城市空氣質量的最終控制目標來看，可以將空氣質量標準或世界衛生組織指導值作為城市空氣質量基線。這要求加強總量控制制度實施的環境質量效果分析，提高總量控制措施的環境改善實效，盡快實施基于環境質量改善成效的管理措施，加強環境質量改善政策的針對性和有效性。要避免兩個傾向：一是盲目、樂觀地將環境質量改善任務簡單化；二是將總量控制和質量改善關系簡單對立化。 當前，要將環境保護作為城市發展的重點，完善城市環境基礎設施，提升城市生態環境服務功能，打造健康城市。堅持城鄉統籌，注重城市中心區域與周邊城鎮的協同發展。積極倡導推進城鎮建設生態化改造，控制城鎮蔓延擴張，充分利用城鎮輪廓線內的有效空間重建城市生態系統，提高城鎮發展的內生動力，使城鎮建設更加適合人民群眾的生產生活需求。 ◆吳舜澤 薛文博 萬軍作者單位：環境保護部環境規劃院 (責任編輯：白雪松) |
/a>
