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■“建立城鄉統一的戶口登記制度”受到輿論重點關注,不少人士認為中國標志性的城鄉二元戶籍制度將由此打破,為戶改重大進展。王云濤/圖 ■楊支柱 日前,國務院發布《關于進一步推進戶籍制度改革的意見》,提出了“全面放開建制鎮和小城市落戶限制”、“有序放開中等城市落戶限制”、“合理確定大城市落戶條件”、“嚴格控制特大城市人口規模”的戶籍改革路線。 2001年3月國務院批轉公安部《關于推進小城鎮戶籍管理制度改革的意見》將小城鎮戶籍制度改革的實施范圍擴大到包括縣級市市區和縣城,只要有合法固定住所、穩定的職業或生活來源,均可與配偶及直系親屬一同落戶,土地承包經營權是保留還是依法有償轉讓尊重落戶農民意愿。 相對于1997年6月國務院批轉公安部《小城鎮戶籍管理制度改革試點方案》,這已經不是簡單推進而是做出了兩個突破,大概是因為沒幾個農民愿意放棄承包地落戶小城鎮。實際上即使2001年3月以后,中國的城市化速度仍然遠遠落后于工業化。 這可能是因為年輕農民大多在大中城市打工,而中老年農民舍不得他那一畝三分地和豬牛雞鴨,住到城里去照顧農村的土地和雞鴨太不方便了,而住在農村并不妨礙他們農閑時上城里打零工;擔心生育指標因為改成“非農業戶口”而收緊,可能也是顧慮之一。 區分大中小城市的戶籍改革路線許諾給予小城市和建制鎮無居住地戶口公民的,可能是他們并不想要的東西。給予在大中城市居住而無當地戶口公民的,只是一種可以通過論資排輩得到的希望。對于居住在人口300萬以上的大城市和特大城市而無當地戶口的公民,光論資排輩還不夠,還要受到標準和指標雙重制約。 無論是1950年代的戶口控制,還是緊隨其后的兩次逆城市化運動,抑或從集鎮開始到縣、(縣級)市逐步放開到至今仍然嚴格控制大城市戶口的戶籍改革路徑,都反映了一種通過戶口分布均衡來實現人口分布均衡的想法。雖然計劃總是趕不上社會發展的變化,大城市常住人口的增長總是超指標;但思路上依然是堅持人口分布應當均衡。 人口應當均衡分布不僅僅是戶籍改革的指導思想,也成為其他一些工作的指導思想。人口分布均衡的觀念不但導致了城市的人口政策比農村地區更嚴,也同樣導致了過去對人口向城市遷移對控制和今天對人口向大城市、特大城市遷移的控制。人口指標越嚴格,不可避免地會導致對人口遷入的限制也越嚴。 然而世界上幾乎沒有一個國家的人口是均衡分布的,無論是地廣人稀的俄羅斯、加拿大,還是人口稠密的德國、日本,中國當然也不例外。 其實所謂的“城市病”,跟城市規模、人口多少沒有太大的聯系。擁堵是因為規劃不合理,正是因為控制大城市人口而規劃的公共設施不足和擔心城市土地不夠用設計的高密度聚居,導致了北京、上海等特大城市和大城市的擁堵。失業是因為產業結構不合理,是因為服務業相對于制造業的發展不足。城市規劃不合理和產業結構不合理還共同造成了環境污染。至于人口密度大可能造成更多貧窮,更像是一個“謊言”:中國人都不傻,難道他們真喜歡離開富庶的農村往貧窮的大城市跑? 我們很難指望通過社會福利和公共服務均等化打消人們涌入大城市的念頭。中央財政投資按照北上廣人均公共設施投入標準,平等對待甚至優惠對待農村地區,我是贊成的。但在農村或小城鎮的公共服務投入,很難達到大中城市的水平,就算達到,也很難一廂情愿地把農民留在農村里。保障農民各項權利,并最大程度上允許他們自由遷徙,破除人口均衡分布思維,才是深化戶籍制度改革的一個方向。 (責任編輯：白雪松) |
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