——關(guān)于城市地下空間開發(fā)利用的調(diào)查與思考
上海世博軸經(jīng)后續(xù)開發(fā)利用，轉(zhuǎn)變?yōu)榇笮统鞘芯C合體“世博源”，
北京國貿(mào)商城內(nèi)部的采光通風(fēng)和視覺環(huán)境已與發(fā)達國家先進水平相當(dāng)。CFP
地下空間開發(fā)利用代表性國家地區(qū)的特色與思路 地下空間是城市發(fā)展的戰(zhàn)略性空間，是一種新型的國土資源。東京、首爾、香港等城市的實踐表明，開發(fā)利用地下空間，是引導(dǎo)人車立體分流、減少環(huán)境污染、改進城市生態(tài)的有效途徑。可以預(yù)計，未來中國很多城市將有兩張地圖，一張描繪地上空間，一張描述地下空間。 近百年來，在國際城市復(fù)興和新城建設(shè)過程中，開發(fā)利用地下空間，通過空間形態(tài)豎向優(yōu)化克服“城市病”，已成為城市發(fā)展的重要布局原則和成功模式。上世紀(jì)初以來，西方國家大力發(fā)展交通和市政公用設(shè)施地下化和集約化，并將一部分公共建筑布置在地下空間，這對有效擴大空間供給、提高城市效率、減少地面占用、保護地面景觀和環(huán)境，均做出了重要貢獻。 近年來，清華大學(xué)地下空間利用研究團隊一直致力于城市地下空間開發(fā)規(guī)劃與管理研究。在開展北京、天津等城市地下空間規(guī)劃編制，以及我國城市地下空間開發(fā)利用管理體制機制問題的研究過程中，我們廣泛調(diào)研分析了國內(nèi)外城市地下空間利用情況。 城市地下空間利用的國際經(jīng)驗 近百年來，國際上城市出現(xiàn)了空間與功能設(shè)施地下化的趨勢。日本、加拿大、美國、法國等老牌發(fā)達國家和中國的香港、臺灣地區(qū)，以及首爾、新加坡等城市，形成了因地制宜、各具特色的地下空間利用模式，歸納起來可以得到幾方面的規(guī)律和經(jīng)驗。 1.地下空間利用是城市立體化發(fā)展的必然結(jié)果，是城市可持續(xù)發(fā)展的重要途徑 立體化是城市集聚效應(yīng)的外在表現(xiàn)。地下空間具有良好的隱蔽性和封閉性，有助于土地多重利用的空間復(fù)合開發(fā)，它不僅能內(nèi)涵式地拓展空間、改善擁擠、優(yōu)化城市功能，也能少占地面空間、保護地面景觀、增加綠地、減少尾氣和濁氣的直接排放。此外，地下冬暖夏涼的特性以及儲能、儲水、排水、管廊等設(shè)施和淺層地溫的利用，有利于建設(shè)節(jié)能、節(jié)水、低碳的城市社會。其抵御空襲、地震、洪水等外部災(zāi)害的優(yōu)勢，則能提高城市安全性。 2.解決城市交通矛盾，是開發(fā)利用地下空間的主要動因 交通是城市運行的基本支撐體系。西方城市大量建造地鐵、地下快速路、地下停車庫、地下步行系統(tǒng)，有效擴大了交通空間供給，提高了交通效率。在解決交通矛盾的同時，也加強了交通與公共空間的水平連通和地上下空間的立體協(xié)同，豐富和擴展了土地利用與交通系統(tǒng)的立體互動關(guān)系與范疇，對繁榮經(jīng)濟、保護環(huán)境、激發(fā)城市活力等，都產(chǎn)生了牽引作用和連鎖效應(yīng)。 3.取得綜合效益是地下空間利用可行性的基礎(chǔ)和可持續(xù)性的保證 地下空間開發(fā)利用的直接成本約為地面建設(shè)的2～3倍，只有當(dāng)城市經(jīng)濟、空間密度、地價等達到一定水平，并且獲得節(jié)地與節(jié)能、景觀與環(huán)保等正面效益的綜合平衡，才有總體的經(jīng)濟可行性。根據(jù)日本的經(jīng)驗，地下街以步行交通集散和停車為主業(yè)，在其中安排一定數(shù)量的商業(yè)，其高額利潤能彌補停車收入的不足和無經(jīng)濟效益可言的步行空間的維護成本，一般經(jīng)過10年左右經(jīng)營能收回投資并開始盈利；香港地鐵上蓋物業(yè)開發(fā)，臺北、首爾的地鐵商場等，都考慮了為地鐵籌集資金的途徑和策略。 4.安全舒適的內(nèi)部環(huán)境是地下空間利用獲得成功的必要條件和保證 地下空間內(nèi)部火災(zāi)、毒氣、爆炸等災(zāi)害的救援能力，自然通風(fēng)采光和心理環(huán)境條件均較差，必須有效應(yīng)對才能克服人們對地下空間的傳統(tǒng)負面印象。發(fā)達國家特別是日本，不惜花費高昂代價，采用多種先進技術(shù)，以確保城市地下空間環(huán)境舒適、安全，各類地下設(shè)施對使用者和市民產(chǎn)生了很大吸引力，獲得了良好的評價，安全防災(zāi)也取得了滿意成效。 5.規(guī)劃和管理是有序開發(fā)利用地下空間的保障和重要途徑。 地下空間功能的綜合性強、空間形態(tài)整體性和交錯性明顯，不論是空間權(quán)屬關(guān)系的厘清和認定、行政管理權(quán)責(zé)的劃分和協(xié)調(diào)，都必須給出明確的規(guī)定才便于執(zhí)行和落實。發(fā)達國家和地區(qū)針對重點開發(fā)地區(qū)通常進行地上地下空間整體城市設(shè)計，并逐步擴大范圍，頒布地下空間相關(guān)法律法規(guī)，建立政府管理體系。例如，日本頒布了《共同溝措施特別法》及細則、《大深度地下空間公共使用特別措施法》《關(guān)于地下街的基本方針》，規(guī)定國土交通省負責(zé)全國地下空間利用方針制定和方案審批，各地還成立了民間自治與政府監(jiān)管的綜合管理協(xié)調(diào)機制，使地下空間開發(fā)能夠協(xié)調(diào)有序進行。 我國已成城市地下空間開發(fā)利用大國 進入二十一世紀(jì)，我國城市地下空間開發(fā)快速增長，體系不斷完善，特大城市地下空間開發(fā)總體規(guī)模和速度已居世界同類城市前列，對提高城市空間容量、緩解交通、保護地面環(huán)境做出了重要貢獻。 1.地下交通設(shè)施建設(shè)取得巨大發(fā)展成就 目前，我國地鐵建設(shè)運營里程居世界前列。截至2014年初，我國已有28個城市開建地鐵，已建成運營總里程2074公里，北京和上海的地鐵運營總里程均超過400公里，位居世界前列，承擔(dān)客流比例逐年上升，有效緩解了交通擁擠。我國跨江河湖海隧道和城市地下快速路的建設(shè)也舉世矚目，建成了青島膠州灣、廈門翔安海底隧道，南昌青城山、蘇州蠡湖等城市隧道，消除了城市交通的空間屏障，保護了地面環(huán)境。除地下停車全面普及外，地下步行及過街系統(tǒng)、地下交通樞紐建設(shè)也受到關(guān)注。交通地下化有效拓展了城市交通資源，改善了擁堵，同時節(jié)約了地面用地，減少了尾氣直接排放和景觀破壞。 2.城市大型地下綜合體建設(shè)項目多、規(guī)模大、水平高 特大城市結(jié)合地鐵建設(shè)和舊城改造、新區(qū)開發(fā)進行地下空間開發(fā)，建設(shè)了北京中關(guān)村西區(qū)、上海世博軸、廣州珠江新城、杭州錢江新城波浪文化城等融交通、商業(yè)、文化、娛樂、市政于一體的地下綜合體，單體規(guī)模在數(shù)十萬至數(shù)百萬平方米之間，占建筑總規(guī)模的三分之一以上。深圳福田火車站作為目前世界上最大的地下火車站，解決了高速鐵路穿城線路和設(shè)站問題，化解了鐵路對城市交通阻斷和環(huán)境影響大的傳統(tǒng)疾瘤。北京南站、上海虹橋樞紐等實現(xiàn)了地鐵與高速鐵路立體換乘。大型地下綜合體有效提高了城市中心的土地利用和市政運行效率，改善了步行條件，提高了環(huán)境的人性化水平，同時也擴大了綠地面積，塑造了城市新形象。 3.地下空間總量增長迅速，節(jié)約了城市建設(shè)用地，擴大了城市空間容量 截至2013年底，北京、上海的地下空間總面積均接近6000萬平方米。北京市地下建筑量以每年300萬平方米速度增加，中心城區(qū)地下建筑占全部建筑總規(guī)模的8%左右，全市地下車庫約占地下建筑量的40%，提供了近80萬個停車位。根據(jù)我們的估算，2012年人防工程平時利用所折算的地面建設(shè)量，就需城市面積15平方公里，相當(dāng)于北京舊城區(qū)的四分之一。 4.內(nèi)部環(huán)境質(zhì)量和舒適性邁上新臺階 北京國貿(mào)商城、東方新天地、新中關(guān)商城，上海虹橋樞紐、世博軸，廣州動漫星城、深圳萬象城、蘇州星海廣場等地下空間，其內(nèi)部采光通風(fēng)和視覺環(huán)境與發(fā)達國家先進水平相當(dāng)，有效改善了交通、購物和休閑環(huán)境，提高了城市生活質(zhì)量，改善了地下空間形象，增強了地下空間的吸引力。 5.地下空間的規(guī)劃和管理受到普遍重視 北京、上海、廣州、深圳等近百個城市已編制完成地下空間總體規(guī)劃或概念規(guī)劃，提出了地下空間開發(fā)的指導(dǎo)思想、重點地區(qū)和開發(fā)規(guī)模、布局、功能、時序要求。結(jié)合舊城改造和新城建設(shè)，相關(guān)城市編制了北京中關(guān)村西區(qū)、朝陽CBD、通州新城，上海世博園、杭州錢江新城核心區(qū)、廣州珠江新城核心區(qū)等地下空間詳細規(guī)劃，明確了開發(fā)功能、強度、規(guī)模、布局以及開發(fā)策略和投資模式。1997年10月27日，建設(shè)部頒布了《城市地下空間開發(fā)利用管理規(guī)定》，此后的《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》明確將地下空間納入城市規(guī)劃的要求，《物權(quán)法》規(guī)定了建設(shè)用地使用權(quán)可在地下空間分設(shè)的條款。上海、深圳等城市率先頒布了地下空間開發(fā)利用管理辦法。上海、浙江和深圳市等地還發(fā)文明確建立政府引導(dǎo)、部門協(xié)調(diào)、市場推動的地下空間協(xié)調(diào)機制。 分散滯后冒進等問題亟待重視 總體上看，目前我國已經(jīng)成為世界城市地下空間開發(fā)利用的大國，但不是強國，由于缺乏綜合性評估機制、長官意志干擾等原因，我國城市地下空間開發(fā)中還存在孤立分散、盲目冒進以及滯后等亟待重視的問題。 1.地下空間開發(fā)孤立分散 主要表現(xiàn)在，形態(tài)上水平方向連通少、地上地下空間關(guān)聯(lián)差，效果上未形成交通和空間的動態(tài)立體關(guān)系，地下空間開發(fā)利用的整體效率和綜合效益亟待提高。以北京中關(guān)村西區(qū)為例，50萬平方米的地下空間整體開發(fā)模式為中國城市建設(shè)樹立了典范，但遺憾的是中關(guān)村購物中心、家樂福超市等大型地下商業(yè)設(shè)施，地下停車環(huán)廊、地鐵等交通設(shè)施之間，未能建立有效的水平連通。地下空間與地面的廣場、綠地、商業(yè)、餐飲設(shè)施之間缺乏直接的交通、功能、景觀聯(lián)系，數(shù)十棟辦公樓也未建立與地鐵、商業(yè)設(shè)施的直接聯(lián)系。這些遺憾明顯限制了中關(guān)村西區(qū)整體商業(yè)氛圍的營造、空間品質(zhì)的提升和更大經(jīng)營效果的發(fā)揮。類似現(xiàn)象和問題在全國范圍內(nèi)普遍存在。 2.地下空間開發(fā)盲目冒進 主要表現(xiàn)在一些新城新區(qū)地下空間規(guī)模偏大，成了追求標(biāo)志意義的形象工程。很多城市舊城地下空間定位不清晰，公益性不足，過度追求商業(yè)利潤，出現(xiàn)了以人防工程平戰(zhàn)結(jié)合為途徑、以商業(yè)開發(fā)為目的地下街熱現(xiàn)象。山西一個經(jīng)濟中等的地級市新建開發(fā)區(qū)，其核心區(qū)約20余公頃，卻打算實行地下空間整體開發(fā)，嚴(yán)重脫離本地經(jīng)濟支撐能力和實際需要。西南某省會城市長達1000多米的“地一大道”地下街建在非商業(yè)的交通干道上，雖然內(nèi)部店鋪密集，但人流稀少、空氣較差、環(huán)境品質(zhì)不高，成為游離于地面功能的商業(yè)孤島。類似地下空間的開發(fā)，既增大了政府和企業(yè)的經(jīng)濟負擔(dān)，也不符合城市的長遠利益，對城市遠期建設(shè)和可持續(xù)發(fā)展造成了障礙。 3.地下空間開發(fā)滯后缺少條件預(yù)留 主要表現(xiàn)在舊城中心更新改造、歷史地段保護的地下空間合理開發(fā)滯后和缺少條件預(yù)留，尤其是地鐵與沿線地下空間的整合全面滯后，不利于實現(xiàn)交通引導(dǎo)城市健康優(yōu)化發(fā)展。如北京西單商業(yè)區(qū)未結(jié)合地鐵4號線建設(shè)進行地下空間整合，前門傳統(tǒng)商業(yè)區(qū)地面整治和歷史風(fēng)貌修復(fù)，缺少與未來地鐵8號線建立有效連通的條件預(yù)留和銜接考慮。在全國28個地鐵建設(shè)城市，對建立地鐵周邊地下空間的直接滲透關(guān)系，均缺少充足的綜合考慮和謀劃，這樣不但會錯失重大整合機遇，也會限制地鐵引導(dǎo)城市空間優(yōu)化發(fā)展能力的充分發(fā)揮，不僅會造成地下空間資源浪費和低效使用，也不利于舊城和歷史街區(qū)活力的激發(fā)。 概括起來，造成上述問題的原因主要是： 1.缺乏有效的綜合性評估機制 地下空間跨功能體系、跨權(quán)屬關(guān)系、跨空間單元，其規(guī)劃設(shè)計和決策具有跨學(xué)科性、專業(yè)性、綜合性、復(fù)雜性強的特點。如何有效處理城市地下空間多元復(fù)雜功能、空間和主體關(guān)系并提高綜合效益，需要經(jīng)濟、技術(shù)、社會、管理等多方面的分析評價，單一的規(guī)劃設(shè)計人員難以獨立勝任。特別是不同產(chǎn)業(yè)形態(tài)組合在地下空間中的成本效益關(guān)系，需要深入的專業(yè)策劃并與空間策劃進行綜合考量。而目前我國城市地下空間開發(fā)利用普遍缺乏多學(xué)科的綜合性評價。 2.地下空間規(guī)劃與城市規(guī)劃脫節(jié)，缺乏有效的規(guī)劃控制 目前大多數(shù)城市規(guī)劃編制并未包括地下空間內(nèi)容，即使是后補的地下空間規(guī)劃，實際上也很難實現(xiàn)有效控制。首先，地上地下空間存在關(guān)聯(lián)，而后補規(guī)劃多是一種簡單自述，沒有建立與地面規(guī)劃之間的聯(lián)動優(yōu)化修改機制。其次，兩個不關(guān)聯(lián)或單向關(guān)聯(lián)的規(guī)劃之間實際上是兩張皮關(guān)系，難以發(fā)揮整體協(xié)同的控制效果。目前城市地下空間總體規(guī)劃和詳細規(guī)劃近乎虛設(shè)的現(xiàn)象比較突出。 3.規(guī)劃設(shè)計還停留在簡單模仿和類比國外經(jīng)驗的階段 很多城市地下空間規(guī)劃設(shè)計，往往缺少問題導(dǎo)向和尋求解答的對應(yīng)性，視地下空間規(guī)劃為項目委托任務(wù)，缺乏優(yōu)先判斷地下空間開發(fā)必要性，然后再開展規(guī)劃編制的理性思路。總體上看，對地下空間利用往往只知其然，不知其所以然。設(shè)計機構(gòu)和專業(yè)人員缺乏足夠經(jīng)驗，學(xué)科上缺乏對空間性能、經(jīng)濟與環(huán)境特征知識和規(guī)律的充分了解和認識；在規(guī)劃設(shè)計中只依靠模仿和靈感，缺乏因地制宜的機理解析和量化分析。 4.缺乏綜合管理的有效協(xié)調(diào)和推動 地下空間開發(fā)涉及土地、規(guī)劃、發(fā)改、交通、市政、人防等多個行政部門的管轄范圍，并涉及投資主體和社會、公眾關(guān)系，地下空間的功能、形態(tài)、權(quán)責(zé)、利害關(guān)系的分布與組成，與地面空間體系差異較大，目前政府的分散式行政管理方式，已經(jīng)不能勝任地下空間綜合協(xié)調(diào)和監(jiān)管的要求。同時，目前我國這方面還未充分發(fā)揮專家咨詢和市場的積極性作用。 5.部分領(lǐng)導(dǎo)主觀意志的干擾 地下空間的節(jié)地、環(huán)保優(yōu)勢，通過媒體和行業(yè)宣傳，目前正在成為城市建設(shè)中面子工程、形象工程熱門的新類型。目前一些城市的政府部門缺少為城市發(fā)展和市場社會服務(wù)的意識，一些領(lǐng)導(dǎo)常以個人喜好作為城市建設(shè)決策的依據(jù)，對影響因素多而復(fù)雜的地下空間開發(fā)利用方案的制定和優(yōu)選，造成了決定性的干擾。 如何科學(xué)開發(fā)利用城市地下空間 開發(fā)城市地下空間，要統(tǒng)籌協(xié)調(diào)好地下空間跨城市功能體系和傳統(tǒng)空間體系范疇的物質(zhì)形態(tài)關(guān)系，以及部門、行業(yè)、投資者、使用者等在權(quán)屬、責(zé)任、義務(wù)方面的關(guān)系。 1.建立和完善地下空間開發(fā)的綜合評估機制 從功能與技術(shù)、產(chǎn)業(yè)形態(tài)、社會公益與環(huán)境、經(jīng)濟可行性、投資組合模式、效益分配渠道等多個視角，為大型綜合地下空間項目提供科學(xué)、全面的決策依據(jù)，以及適應(yīng)未來發(fā)展的彈性控制策略。要特別注意以解決城市建設(shè)發(fā)展中的關(guān)鍵問題為導(dǎo)向，以公共利益和公共設(shè)施建設(shè)為優(yōu)先；避免設(shè)立為開發(fā)而開發(fā)的形象工程，避免成為單純追求經(jīng)濟效益而開發(fā)的房地產(chǎn)模式。 2.抓緊建立和完善地上地下空間整體規(guī)劃制度 在今后的城市總體規(guī)劃、詳細規(guī)劃的修改和修編以及新城新區(qū)規(guī)劃編制中，應(yīng)當(dāng)立足于整體地上地下空間的功能、區(qū)域、形態(tài)等布局，實現(xiàn)地上地下空間一體化規(guī)劃編制，為地上地下空間的同步實施或兼顧、預(yù)留等提供整體指導(dǎo)和控制依據(jù)。在規(guī)劃體系、內(nèi)容和原則上，要體現(xiàn)地上地下空間一體化、公共空間連通及網(wǎng)絡(luò)化、基礎(chǔ)設(shè)施集約和廊道化、平戰(zhàn)一體化，建立一個基于地下空間的城市空間形態(tài)優(yōu)化模式。其中，對各層面的規(guī)劃結(jié)果，都應(yīng)從可持續(xù)發(fā)展性能、可實施性、經(jīng)濟可行性方面進行綜合評估。 3.加強對地下空間重要性和開發(fā)利用規(guī)律的科學(xué)認知 要加強新學(xué)科建設(shè)和科學(xué)研究，深入把握地上地下空間個體及整體特性和演化規(guī)律。應(yīng)建立專門的多學(xué)科綜合研究機構(gòu)，在高校的建筑、規(guī)劃、交通、市政等相關(guān)學(xué)科增設(shè)一定課程，加強師資力量，培養(yǎng)一定數(shù)量、能駕馭多學(xué)科知識和技能的地下空間規(guī)劃設(shè)計與管理高級復(fù)合型人才，為推進地上地下空間協(xié)調(diào)發(fā)展，做好骨干人才培養(yǎng)的基礎(chǔ)保證。 4.建立和完善地下空間開發(fā)利用的綜合協(xié)調(diào)機制與負責(zé)機構(gòu) 地下空間開發(fā)利用，需要建立綜合協(xié)調(diào)制度，整體協(xié)調(diào)利益關(guān)系的準(zhǔn)則、方法和程序，只有通過建立政府牽頭、多部門負責(zé)、市場及民間參與的專門執(zhí)行機構(gòu)，才能實際推動和引導(dǎo)協(xié)調(diào)機制的運行。在協(xié)調(diào)原則上，應(yīng)堅持公益優(yōu)先，發(fā)揮市場積極性并作為推動力量；在職責(zé)分配上，政府要負責(zé)公益性監(jiān)管和提供綜合服務(wù)；在決策機制上，要實行市場推動、專家咨詢、部門監(jiān)管、政府最終決策的制度。 5.通過制度來保障地下空間開發(fā)合理性的實現(xiàn)
雖然現(xiàn)有法律和政府規(guī)章對地下空間資源及其開發(fā)利用給出了若干規(guī)定，但還缺乏明確相互間關(guān)聯(lián)性的具體條文，這在實際執(zhí)行中存在理解上多義性和模糊性的問題，不利于管理、協(xié)調(diào)、投資、規(guī)劃建設(shè)的有序性和整體性效果的實現(xiàn)。對土地、資源、物權(quán)、規(guī)劃、防空等國家法律，應(yīng)進行根據(jù)各自管轄對象和范疇，統(tǒng)籌地下空間開發(fā)利用的相關(guān)條款內(nèi)容，并體現(xiàn)在法律實施細則中。地下綜合體、管廊等復(fù)雜功能設(shè)施，應(yīng)制定專門法律加以規(guī)范。（清華大學(xué)土木工程系地下工程研究所 執(zhí)筆人：祝文君） |
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