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【編者按】 直轄市，即中央直轄市，是由中央人民政府直接管轄的大城市，屬省級(jí)行政區(qū)域。直轄市人口集中，在政治、經(jīng)濟(jì)、文化上具有特別重要的地位。今天，我國(guó)有北京、上海、天津、重慶四個(gè)直轄市。
 

近日，網(wǎng)上傳言河北省將一拆為三，其所轄市、縣將劃入北京市、天津市，并設(shè)立石家莊為直轄市，消息一經(jīng)傳出，官方即刻出來(lái)辟謠。其實(shí)，這樣的消息也并非什么新鮮事兒，在此之前，廈門(mén)、西安等城市也有過(guò)“被直轄”的遭遇。

“直轄”在古代稱(chēng)為“直隸”。直隸制始于宋朝，北宋設(shè)“路”作為省級(jí)行政區(qū)劃，在二十三路之外，還有中央政府直接管轄的府，如北宋京師所在開(kāi)封府。1946年，國(guó)民政府通過(guò)的“憲法”多次提到“直轄市”，但是在第十一章“地方制度”中只講到“省”、“縣”，無(wú)直轄市與地方（西藏）的規(guī)定。而且此后的公文中仍是采用“院轄市”一詞，因此“直轄市”并沒(méi)有落到實(shí)處。1954年憲法規(guī)定，中華人民共和國(guó)的行政區(qū)域“全國(guó)劃分為省、自治區(qū)、直轄市”，自此，直轄市成為直隸于中央的市建制的專(zhuān)名。

國(guó)民政府時(shí)期曾有12個(gè)直轄市

1921年7月北京政府頒布的《市自治制》中曾規(guī)定京都市由內(nèi)務(wù)部直接監(jiān)督。這是提出設(shè)置由中央政府直接監(jiān)督的市的第一個(gè)正式法令，但這種市是屬于自治性質(zhì)的。真正在行政區(qū)劃中實(shí)行直屬于中央政府的市建制始于1926年。國(guó)民政府攻占武漢后，在漢口成立特別市政府，不屬于湖北省管轄，由國(guó)民政府直接領(lǐng)導(dǎo)，這是我國(guó)產(chǎn)生的第一個(gè)直隸于中央政府的市建制。

1927年，國(guó)民黨政府定都南京后，便開(kāi)始設(shè)置特別市（后改為行政院直屬的院轄市，即直轄市）。到1947年，一共設(shè)立了12個(gè)直轄市：

南京：1927年5月，設(shè)南京特別市。1930年6月，改稱(chēng)南京市，為行政院院轄市。

上海：1928年8月，設(shè)上海特別市。1930年7月，改稱(chēng)上海市，為行政院院轄市。

北平：1928年6月，設(shè)北平為特別市，1930年6月，降為河北省轄市，11月，又改稱(chēng)北平市，為行政院院轄市。

天津：1928年6月，設(shè)天津?yàn)樘貏e市，1930年11月，降為河北省轄市。1935年6月，又改稱(chēng)天津市，為行政院院轄市。

漢口（武漢）：1929年4月，設(shè)武漢為特別市（含武漢、武昌、漢陽(yáng)三鎮(zhèn)）。1936年5月，降為湖北省轄市。1947年，又升為漢口市，為行政院院轄市。

青島：1929年7月，以日本交還的膠澳商埠設(shè)立青島特別市。1930年9月，改為青島市，為行政院院轄市。

廣州：1930年1月，設(shè)立廣州特別市。8月降為廣東省轄市。1947年，又改為廣州市，為行政院院轄市。

西安（西京）：1932年1月，決定以陜西長(zhǎng)安為陪都，定名西京，直屬行政院。但當(dāng)時(shí)只是設(shè)立了籌備委員會(huì)，并沒(méi)有成立市政府。1943年3月，批準(zhǔn)成立西安市，隸屬于陜西省。1947年，改為西安市，為行政院院轄市。

重慶：1939年5月，設(shè)重慶市，為行政院院轄市。

大連、哈爾濱：1945年9月，抗日勝利后，國(guó)民黨政府收回了在1905年先由沙皇俄國(guó)、后為日本占領(lǐng)的旅順口、大連灣地區(qū)，改置為大連院轄市。同時(shí)還另外設(shè)有哈爾濱院轄市。不過(guò)當(dāng)時(shí)是蘇聯(lián)紅軍解放的大連、哈爾濱（隨后是東北抗日民主聯(lián)軍進(jìn)駐該市），國(guó)民黨政府實(shí)際上并沒(méi)有能夠在這兩個(gè)城市行使管轄權(quán)。

沈陽(yáng)：1947年6月，設(shè)立沈陽(yáng)市，為行政院院轄市。

設(shè)立直轄市，有什么標(biāo)準(zhǔn)？

我國(guó)現(xiàn)有四個(gè)直轄市，其中，北京、上海、天津是1954年大區(qū)裁撤之后，延續(xù)之前直轄市建制所保留的三個(gè)直轄市。1997年第八屆全國(guó)人民代表大會(huì)第五次會(huì)議決議批準(zhǔn)設(shè)立重慶直轄市。決議文件中認(rèn)為設(shè)立重慶直轄市的條件已經(jīng)具備：

“第一，重慶市作為長(zhǎng)江上游最大的經(jīng)濟(jì)中心城市和與海外經(jīng)濟(jì)往來(lái)的重要內(nèi)河口岸，經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)比較好。第二，重慶市是西南地區(qū)重要的水陸交通樞紐和科技、文化、教育事業(yè)的中心。第三，重慶市是計(jì)劃單列市，各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)、財(cái)務(wù)指標(biāo)容易與四川省劃開(kāi)，不存在難以解決的矛盾。”（參見(jiàn)：《關(guān)于提請(qǐng)審議設(shè)立重慶直轄市的議案的說(shuō)明》，后文簡(jiǎn)稱(chēng)《議案說(shuō)明》）

2009年北京十月文藝出版社出版紀(jì)實(shí)文學(xué)作品《一個(gè)人的國(guó)家記憶》，書(shū)中則指出：三峽工程是催生重慶成為中央直轄市的關(guān)鍵。（參見(jiàn)：2009年11月27日《解放日?qǐng)?bào)》15版《重慶成為直轄市的決策過(guò)程》）

如果說(shuō)，《議案說(shuō)明》所列三個(gè)條件與重慶自身的地理區(qū)位相關(guān)，那么，紀(jì)實(shí)文學(xué)作品則點(diǎn)明了中央政府決策產(chǎn)生的直接動(dòng)因。看來(lái)，直轄市設(shè)立與否還是取決于中央政府在政治管理、經(jīng)濟(jì)建設(shè)等方面的實(shí)際需要。

回頭看看民國(guó)時(shí)期所出臺(tái)的《市組織法》中對(duì)直轄市設(shè)立標(biāo)準(zhǔn)是如何規(guī)定的。

對(duì)于“特別市”或“院轄市”的設(shè)立條件，國(guó)民政府先后頒布民國(guó)十七年《市組織法》、民國(guó)十九年《市組織法》，以及民國(guó)三十二年《市組織法》。

民國(guó)十七年組織法分市為特別市及市二種，列出三個(gè)條件，符合條件的都市經(jīng)國(guó)民政府的特許，可建為特別市：

一、中華民國(guó)首都。二、人口百萬(wàn)以上之都市。三、其他有特殊情形之都市。

民國(guó)十九年組織法廢除特別市之名，但未廢除其實(shí)，改分市為隸屬于行政院及隸屬于省之二種，即院轄市、省轄市二種。認(rèn)定人口滿二十萬(wàn)以上都市即為市。具有以下情形之一設(shè)市，直隸于行政院。

一、首都。二、人口在百萬(wàn)以上者。三、在政治上經(jīng)濟(jì)上有特殊情形者。

但同時(shí)作出規(guī)定：人口在百萬(wàn)以上，或在政治上經(jīng)濟(jì)上有特殊情形者，若是一省之省會(huì)，即直屬省，而非直隸行政院。

至于民國(guó)三十二年修訂的《市組織法》，對(duì)院轄市設(shè)置的規(guī)定基本未變，只是對(duì)設(shè)立省轄市的人口標(biāo)準(zhǔn)有所變化。（在政治上經(jīng)濟(jì)上有重要地位其人口在十萬(wàn)以上即可設(shè)市。）

據(jù)1947年6月上海商務(wù)印書(shū)館出版的《中華民國(guó)行政區(qū)域簡(jiǎn)表》（第十一版），當(dāng)時(shí)各院轄市人口統(tǒng)計(jì)如下：南京市1030572人，上海市4300630人（以上均為1947年數(shù)據(jù)），北平市為1672438人，青島市為759057人，天津市為1707670人，重慶市為1002787人，大連市為722950人（以上均為1946年數(shù)據(jù)），哈爾濱為637573人（為1941年偽滿調(diào)查數(shù)據(jù)），漢口市為641513人，廣州市為960712人，西安市為502988人，沈陽(yáng)市為1094804人（年份不詳）。

由此可以看出，符合第一條的直轄市有下列幾個(gè)：南京、重慶、西安（陪都），符合第二條的有上海、北平、天津、廣州（接近百萬(wàn)）、沈陽(yáng)等五市。青島、大連、哈爾濱、漢口等四城市不符合第一、二條，只能從第三條“在政治上經(jīng)濟(jì)上有特殊情形者”進(jìn)行考慮。青島的前身是德國(guó)人強(qiáng)占的膠澳租界。大連先后是俄、日租界，抗戰(zhàn)勝利后才收回，是東北重要的港口城市。哈爾濱是東北重要商埠之一，中東鐵路樞紐，曾有“東方莫斯科”之稱(chēng)，貿(mào)易范圍遠(yuǎn)及蘇聯(lián)、蒙古等地。漢口則是華中地區(qū)的中心城市和交通樞紐，曾有“東方芝加哥”之稱(chēng)。

至于民國(guó)期間為何三番兩次地修改直轄市的設(shè)置條件，復(fù)旦大學(xué)歷史地理研究中心教授、《中國(guó)行政區(qū)劃通史 民國(guó)卷》作者之一傅林祥認(rèn)為：

“民國(guó)十七年《特別市組織法》和《市組織法》公布后，引起各方批評(píng)。達(dá)到設(shè)立特別市條件的城市，都是相關(guān)省份商業(yè)最為繁榮的區(qū)域。特別市的設(shè)立，使得一些省的財(cái)政收入大量減少。這些大城市又往往是省會(huì)所在地，設(shè)特別市后就存在省政府、特別市政府同城辦公的不合理之處。因此民國(guó)十九年的《市組織法》特別增加了一條規(guī)定： 但有上列第一、二兩項(xiàng)之一，以非省政府所在地為限，而為省政府所在地者，該市應(yīng)隸屬于省政府。 這是明顯照顧各省的利益。有了這條規(guī)定，北平市、廣州市、漢口市就先后降為省轄市，全國(guó)符合條件的直轄市只有南京、上海、北平或天津（因河北省會(huì)遷移而變動(dòng)）、青島等5個(gè)城市。民國(guó)三十二年，國(guó)民政府再度頒布了《市組織法》，其中一項(xiàng)重要的改革是取消了省會(huì)不設(shè)院轄市的規(guī)定，使得抗戰(zhàn)勝利后的院轄市數(shù)量由此大量增加，北平、天津可以同時(shí)列為院轄市，廣州市為廣東省會(huì)，西安市是陜西省會(huì)，沈陽(yáng)市是遼寧省會(huì)。”

參考資料：

傅林祥、鄭寶恒：《中國(guó)行政區(qū)劃通史 民國(guó)卷》，復(fù)旦大學(xué)出版社2007年。

錢(qián)端升：《民國(guó)政制史》，上海人民出版社2008年。

《重慶成為直轄市的決策過(guò)程》，2009年11月27日《解放日?qǐng)?bào)》15版。
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