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新型城鎮(zhèn)化之路，既不能“走一步算一步再看一步”，也不能大干快上“搞運動”。這是一項極具綜合性、科學(xué)性和前瞻性的歷史課題。 珠三角走新型城鎮(zhèn)化之路，推動九城協(xié)同發(fā)展，加強頂層設(shè)計尤為關(guān)鍵。 大動作頻頻。今年5月，全省召開推進(jìn)珠三角“九年大跨域”工作會議，省委書記胡春華對“努力建設(shè)珠三角世界級城市群”作出重要指示，“要對珠三角進(jìn)行全域規(guī)劃，把城市鄉(xiāng)村都納入規(guī)劃范圍內(nèi)，推動珠三角全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展。”  目前，《珠江三角洲全域規(guī)劃》正在抓緊編制。這是自1994年編制完成《珠三角經(jīng)濟(jì)區(qū)城鎮(zhèn)群規(guī)劃—協(xié)調(diào)與持續(xù)發(fā)展》和2004年編制完成的《珠三角城鎮(zhèn)群協(xié)調(diào)發(fā)展規(guī)劃》之后，第三次編制的珠三角區(qū)域規(guī)劃。該規(guī)劃力爭在今底完成送審稿。 《廣東省新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃(2014—2020年)》在今年9月發(fā)出征求意見稿。這份規(guī)劃中，珠三角三大都市圈均將擴容，“促進(jìn)珠三角地區(qū)轉(zhuǎn)型升級和協(xié)同治理，建設(shè)世界級城鎮(zhèn)群”被確定為廣東特色的城鎮(zhèn)化現(xiàn)代治理體系實施路徑之一。 人來人往，何以安身？頂層設(shè)計重在“人的城鎮(zhèn)化”。先有工業(yè)化，再有城鎮(zhèn)化，原有的發(fā)展模式，讓珠三角龐大的外來務(wù)工人員與城市融合成為一道坎。 深度融合勢在必行。它要求城市進(jìn)行資源的重新分配。但這種資源分配有一個難以逾越的門檻：戶口。 藉全國戶籍改革東風(fēng)，廣東著力推進(jìn)戶籍制度改革和基本公共服務(wù)均等化。其中，珠三角要逐步實現(xiàn)在城鎮(zhèn)穩(wěn)定就業(yè)的異地務(wù)工人員獲得與城鎮(zhèn)戶籍居民同等的社會身份和權(quán)利。 公共服務(wù)均等化問題首先要得到解決。城鎮(zhèn)化的過程中，人口自然向中心城市涌入，令中心城市公共服務(wù)不堪重負(fù)。《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃》開出“藥方”：優(yōu)化城鎮(zhèn)規(guī)模結(jié)構(gòu)，增強中心城市輻射帶動功能，加快發(fā)展中小城市，有重點地發(fā)展小城鎮(zhèn)。 中山大學(xué)《人口發(fā)展與公服配套專題》課題組曾對當(dāng)前珠三角地區(qū)人口現(xiàn)狀和趨勢研究作出精要闡述，2000年至2012年，珠三角常住人口主要分布于珠三角內(nèi)圈，占總?cè)丝诘?7.6%。各城市內(nèi)部的人口密度也呈現(xiàn)中心高度集聚現(xiàn)象，廣州和深圳的人口密度最高，達(dá)到2萬人每平方公里 與此對應(yīng)，要破解珠三角中心城市的公共服務(wù)負(fù)擔(dān)問題，必須引導(dǎo)外來人口向大城市外圍新城和潛力地區(qū)轉(zhuǎn)移，適當(dāng)提高珠三角中小城市和小城鎮(zhèn)、外圍節(jié)點地區(qū)解決人口市民化的相對比重，逐步解決農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化問題。 對策逐漸明朗。除廣州、深圳、珠海、佛山、東莞、中山以外的建制鎮(zhèn)和中小城市，有合法穩(wěn)定職業(yè)、固定住所人員的落戶將不再限制。 管理和服務(wù)好了人，就抓住了“牛鼻子”。珠三角的路徑已經(jīng)明晰，一方面要面對承接農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口融入城市難的問題，加快新增人口的市民化進(jìn)程，另一方面還要解決已經(jīng)“進(jìn)城”的非戶籍人口的市民化進(jìn)程，真正做到落戶就業(yè)和公共服務(wù)的均等化。專家斷言，后者在珠三角更為緊迫。 “廣州番禺的區(qū)領(lǐng)導(dǎo)跟我講，伴隨產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，轄區(qū)現(xiàn)有100萬外來工存量，弄不好就是非常大的社會問題。”中國城市和小城鎮(zhèn)改革發(fā)展中心副主任喬潤令經(jīng)常來廣東調(diào)研，“你不想要低端人才，你必須發(fā)展高端產(chǎn)業(yè)。困擾珠三角的最大問題是農(nóng)民工能否勝任產(chǎn)業(yè)升級需求。” “產(chǎn)業(yè)升級和產(chǎn)業(yè)工人能不能成功升級是最大的命題，這些問題不解決，城鎮(zhèn)化就不能真正成功。”知名經(jīng)濟(jì)學(xué)家馬光遠(yuǎn)分析，工人升級，也意味著生活方式的變化，適應(yīng)城市里的生活，這會帶動服務(wù)業(yè)本身的發(fā)展，這恰是珠三角城鎮(zhèn)化對于產(chǎn)業(yè)發(fā)展的挑戰(zhàn)與機遇。 實際上，隨著上千萬人口進(jìn)城，必然會出現(xiàn)建設(shè)用地緊張的問題，而珠三角很多城市已經(jīng)無地可用，廣深用地指標(biāo)尤為緊張。“三舊”改造可以盤活存量，但怎么在有限的土地空間里提高綜合承載力，仍是一大考驗。 圍繞“人的城鎮(zhèn)化”，交通、教育、醫(yī)療、垃圾污水處理、大氣治理、外來人口服務(wù)與管理等等，無一不是亟待解決的難題。 面對難題，珠三角選擇闊步向前 觀珠江東岸。惠州，基本公共服務(wù)均等化理念超前，全市將財力有限用于保障“底線民生”，建立了免費義務(wù)教育公共經(jīng)費、城鄉(xiāng)居民醫(yī)保財政補助標(biāo)準(zhǔn)等32個底線均等保障項目。察珠江西岸。中山，村村有衛(wèi)生站，實現(xiàn)“小病在家門、大病住醫(yī)院、康復(fù)回社區(qū)”；鎮(zhèn)鎮(zhèn)建有生活污水處理廠，污水集中處理率達(dá)87.5%。全市城鎮(zhèn)化率達(dá)88%。再看“老大哥”廣州，新設(shè)市來穗人員服務(wù)管理局，統(tǒng)籌推進(jìn)外來人員公共服務(wù)均等化，特區(qū)深圳、珠海，充分運用特區(qū)立法權(quán)優(yōu)勢，率先立法，充分保障城市居民的各項權(quán)益。 合理分工，城鎮(zhèn)呈現(xiàn)生態(tài)布局 省會廣州，中國超大城市之一。作為全國汽車限牌第三城，“城市病”不輕，原定1500萬人的管控目標(biāo)已經(jīng)被突破，綜合承載力屢屢達(dá)到極限。 在廣州核心城區(qū)，來自國內(nèi)外的生意人，奔走在老城區(qū)的批發(fā)市場、貨運站場。這曾是千年商都的一道風(fēng)景，但現(xiàn)在已成轉(zhuǎn)型壓力，首當(dāng)其沖的是消防安全問題。 今年初，市政協(xié)委員王永平提案建議廣州發(fā)展“B2B”模式推動專業(yè)市場轉(zhuǎn)型。他建議將現(xiàn)有專業(yè)市場、物流場站遷建，在環(huán)城或北二環(huán)高速交通節(jié)點上設(shè)置產(chǎn)業(yè)集中、地標(biāo)性顯著、配套集散功能齊全的4個大型市場。 暨南大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)者左正坦言，集聚和擴散是城市群內(nèi)中心城市發(fā)揮輻射功能的關(guān)鍵因素，“但集聚的必須是高端要素”。 環(huán)觀中國超大城市，2005年初實施的《北京城市總體規(guī)劃（2004—2020年）》即提出中心城區(qū)功能優(yōu)化和加快新城建設(shè)的目標(biāo)和對策。今年，在京津冀一體化加速的背景下，北京部分城市功能疏散加速。 首都經(jīng)濟(jì)貿(mào)易大學(xué)教授劉欣葵認(rèn)為，北京中心城功能過度集中，表面上是政策設(shè)計或執(zhí)行不力，但實際上大部分還是由認(rèn)識誤區(qū)導(dǎo)致。 劉欣葵說，不能單純認(rèn)為，通過部分工業(yè)和教育科研部門外遷就可以實現(xiàn)功能疏解，騰出的土地建設(shè)更加高密度的居住區(qū)、商務(wù)區(qū)等，反而加劇擁擠；發(fā)展現(xiàn)代服務(wù)業(yè)并不能替代低端生活服務(wù)業(yè)，平房區(qū)居住人口外遷實則沒有降低人口密度，新城確能吸納中心城功能，但不會增加外來人口，強推會造成城市職住不均衡狀況加劇。 概而言之，只疏解人而不疏解功能的方式不宜采取。這對珠三角新型城鎮(zhèn)化建設(shè)啟示頗多，新城的發(fā)展還未達(dá)到疏解中心城人口功能的階段時，切勿強推。廣州、深圳作為城市群“雙子星”，輻射動能十足，但珠三角全域應(yīng)優(yōu)先發(fā)展交通路網(wǎng)，重視產(chǎn)業(yè)配套，實現(xiàn)土地集約，加上混合規(guī)劃、統(tǒng)籌發(fā)展，才是疏解城市過度集聚的正道。 比肩各世界級城市群，珠三角必須走出一條大中小城市與城鎮(zhèn)合理分工、功能互補、協(xié)同發(fā)展之路。 基礎(chǔ)設(shè)施互聯(lián)互通讓這一體系成為可能。無論是城際軌道網(wǎng)絡(luò)的建設(shè)加速，還是年票互免到今年的“一卡通”，互聯(lián)互通更為便捷。屆時，人們將不再一味往大城市里擠，多點就業(yè)、置業(yè)成常態(tài)。 生態(tài)建設(shè)成為關(guān)鍵一環(huán)。未來的珠三角除了有現(xiàn)代化都市，還要有原汁原味的水鄉(xiāng)田園，即便珠三角很多地方已經(jīng)沒有田園。 車行珠三角，不少地方可見城市與農(nóng)村交織，路網(wǎng)與水網(wǎng)交錯，廠區(qū)與住宅混雜。城市發(fā)展到一定階段就會出現(xiàn)逆城市化，但傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化的路徑依賴，加劇了逆轉(zhuǎn)難度。 “這里是中國最好的農(nóng)村，也是中國最差的城市。”早期快速而無序的工業(yè)化并沒有帶來城市化水平的提升，順德人慣用這句口頭禪向外人介紹這個城市的外在特征。 以工業(yè)而興，順德在城市的轉(zhuǎn)型過程中思考如何促進(jìn)產(chǎn)城融合，目標(biāo)定位為“兼具大城市產(chǎn)業(yè)效率和小城鎮(zhèn)生態(tài)環(huán)境的網(wǎng)絡(luò)型城市”。 順德區(qū)杏壇鎮(zhèn)的逢簡村，走出了一條因地制宜的“就地城鎮(zhèn)化”路子。從2011年以前一片年久失修的破敗村落，變身“嶺南周莊”，被評為“2013中國最美的村鎮(zhèn)”。 作為《珠三角規(guī)劃綱要》統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展綜合改革試點，中山將全市土地納入整體規(guī)劃“一張圖”，堅持城鄉(xiāng)“一攬子”管理，建設(shè)秀美村莊，對農(nóng)村實施小區(qū)式管理。 要達(dá)到順德和中山的較理想狀態(tài)，合理的城鎮(zhèn)體系和產(chǎn)業(yè)分工是關(guān)鍵。依托核心城市，以大帶小，最終才能讓大中小城市實現(xiàn)梯度發(fā)展。 江門新會，珠三角欠發(fā)達(dá)區(qū)域，走出了一條獨特的新型城鎮(zhèn)化之路。 在廣州南站乘坐城軌往新會終點站，站點附近有新開發(fā)的樓盤和學(xué)校，有南車修造基地，有最優(yōu)質(zhì)的新會柑（陳皮）產(chǎn)區(qū)。在新會南新區(qū)的規(guī)劃里，這里的許多柑樹、葵樹、魚塘和農(nóng)田都將被改造，變身一個占地1000多畝的南湖公園。 11月22日，新會區(qū)政府承辦“以規(guī)劃創(chuàng)新推動城市建設(shè)”座談會，借“外腦”為新型城鎮(zhèn)化建言獻(xiàn)策。“過去的那一套征地—把農(nóng)民遷出去—開發(fā)商再開發(fā)的模式，成本太高，不可持續(xù)。”中國城市和小城鎮(zhèn)改革發(fā)展中心副主任喬潤令建言，新會應(yīng)適應(yīng)新的政策和經(jīng)濟(jì)條件，采取不同于以往的城市開發(fā)模式。 “和農(nóng)民一起公私合作，從混合規(guī)劃的角度，賦予田地城市的功能。”喬潤令認(rèn)為，“生態(tài)城市千萬不要弄大馬路、大廣場，要把農(nóng)業(yè)、林業(yè)、濕地等和城市全部混合起來規(guī)劃，不征地不趕人，從功能上把你納進(jìn)來，進(jìn)行大膽的探索，走出一條真正的符合生態(tài)規(guī)律要求的路子來。” 沒有產(chǎn)業(yè)勃興，城鎮(zhèn)化就緩慢；產(chǎn)業(yè)低端，城鎮(zhèn)化很快出現(xiàn)瓶頸。對于城鎮(zhèn)化率低于珠三角平均水平的地區(qū)來說，混合規(guī)劃被寄望能化解兩難境地；而在城鎮(zhèn)化早期勃發(fā)的先進(jìn)地區(qū)，珠三角那些“富可敵市”的巨型鎮(zhèn)，或升格為鎮(zhèn)級市，將被賦予更多經(jīng)濟(jì)社會管理權(quán)限。 相較城市化區(qū)域，珠三角尚存的農(nóng)村地區(qū)的發(fā)展路徑更需慎重對待。“實施鄉(xiāng)村重建策略”，“發(fā)展現(xiàn)代生態(tài)都市”已成其生命線。 國際新聞聯(lián)盟中國城市頻道 中國規(guī)劃網(wǎng) (責(zé)任編輯：白雪松) |
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