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“十三五”期間，我國將沖刺2020年全面建成小康社會的目標。CFP 明確國民經(jīng)濟社會發(fā)展規(guī)劃的定位和性質(zhì) 現(xiàn)行的“五年規(guī)劃”是在計劃經(jīng)濟時代“五年計劃”的基礎(chǔ)上發(fā)展而來的，從“十一五”時期開始更名為五年規(guī)劃。從“計劃”到“規(guī)劃”的變革，反映了我國政府主動適應(yīng)建設(shè)社會主義市場經(jīng)濟體制的內(nèi)在要求，推進國民經(jīng)濟社會發(fā)展戰(zhàn)略逐步從“計劃指令性”向“戰(zhàn)略指導(dǎo)性”的轉(zhuǎn)變。然而，由于歷史慣性和顯示操作等層面因素的影響，我國現(xiàn)行的五年規(guī)劃在一定程度上仍遺留某些“計劃”色彩。面向未來，面對黨和國家全面深化改革的新要求，應(yīng)以“十三五”規(guī)劃編制工作為契機，進一步明確國民經(jīng)濟社會發(fā)展規(guī)劃的定位和性質(zhì)。 國民經(jīng)濟社會發(fā)展規(guī)劃要明確經(jīng)濟社會發(fā)展中政府與市場的分工。規(guī)劃應(yīng)更多探討和謀劃政府如何搭建戰(zhàn)略功能平臺和積極引導(dǎo)市場，為市場在資源配置中起決定性作用營造良好環(huán)境。比如，在產(chǎn)業(yè)導(dǎo)向方面，不是單純列舉發(fā)展產(chǎn)業(yè)的重點，而是更多反映政府應(yīng)如何通過功能性政策引導(dǎo)市場投資產(chǎn)業(yè)；同時，對于充分競爭行業(yè)領(lǐng)域的具體規(guī)劃布局可以考慮少提或不提。 適當延長國民經(jīng)濟社會發(fā)展規(guī)劃期限 五年規(guī)劃是我國國民經(jīng)濟社會發(fā)展中的重點戰(zhàn)略文件，歷次國民經(jīng)濟社會發(fā)展規(guī)劃的期限大多在五年。究其原因主要是改革開放后我國在很長一段時間處于經(jīng)濟起飛階段，經(jīng)濟社會發(fā)展速度較快，現(xiàn)實國情變化相對較快，五年規(guī)劃期有利于切實把握經(jīng)濟社會變化的新情況和新要求，更好地指導(dǎo)現(xiàn)實經(jīng)濟社會發(fā)展工作。 目前我國經(jīng)濟社會發(fā)展進入了相對成熟的階段，經(jīng)濟增長速度保持穩(wěn)定或有所下降，包括基礎(chǔ)設(shè)施等在內(nèi)的現(xiàn)實經(jīng)濟社會條件變化的速度與節(jié)奏都較之改革開放前段時期有所放緩。與此同時，近年來全球主要國家和地區(qū)的戰(zhàn)略規(guī)劃期限都在10年左右或以上，比如《歐盟2020戰(zhàn)略》、日本的《新成長戰(zhàn)略》和《再生戰(zhàn)略》、俄羅斯的《2020戰(zhàn)略》等規(guī)劃期都在10年左右，南非的《2030年國家發(fā)展規(guī)劃》和韓國的《綠色增長戰(zhàn)略》規(guī)劃期均為20年。由此，我國未來發(fā)展規(guī)劃的期限應(yīng)考慮延長至10～20年。 從我國經(jīng)濟社會發(fā)展戰(zhàn)略方向和實際情況看，黨的十八大已為2020年前我國經(jīng)濟社會發(fā)展做出了明確導(dǎo)向，十八屆三中全會為2020年前全面深化改革做出了具體安排，“十三五”規(guī)劃五年戰(zhàn)略指導(dǎo)的功能在一定程度上被弱化了。與此同時，2020～2025年是我國邁入高收入國家行列的關(guān)鍵時期，這一階段我國經(jīng)濟社會發(fā)展的戰(zhàn)略導(dǎo)向應(yīng)在“十三五”規(guī)劃期間提前謀劃，以在較長時間內(nèi)明確發(fā)展方向、保持政策定力，真正發(fā)揮中長期規(guī)劃的戰(zhàn)略功能。由此，“十三五”規(guī)劃期限可以考慮展望至2025年，為我國順利邁入高收入國家行列提供科學(xué)謀劃和戰(zhàn)略指導(dǎo)。 加快推進各類和各級規(guī)劃體系的統(tǒng)籌協(xié)調(diào) 從我國現(xiàn)行規(guī)劃體系看，存在國民經(jīng)濟社會發(fā)展規(guī)劃與專項規(guī)劃關(guān)系不清、中央政府規(guī)劃和地方政府規(guī)劃存在沖突、五年規(guī)劃與年度計劃銜接不緊等問題。“十三五”規(guī)劃編制工作應(yīng)重視這些問題，逐步推進各類和各級規(guī)劃體系的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。 首先，應(yīng)明確國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃與其他同級專項規(guī)劃的關(guān)系。國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃是對全國改革開放和現(xiàn)代化建設(shè)的總體部署，是其他各級各類規(guī)劃、年度計劃以及制定各項經(jīng)濟政策的依據(jù)。但我國國民經(jīng)濟社會發(fā)展總體規(guī)劃與專項規(guī)劃之間內(nèi)容交叉重復(fù)，而且專項規(guī)劃發(fā)布時間太晚，有的專項規(guī)劃甚至比總體規(guī)劃晚2年才公布。考慮到這些問題，應(yīng)從以下幾方面加強二者的銜接。一是減少專項規(guī)劃，其編制要限定在政府履行社會管理、公共服務(wù)職能以及需要政府扶持、調(diào)控和引導(dǎo)的領(lǐng)域，對于完全由市場發(fā)揮作用的競爭性領(lǐng)域，應(yīng)逐步退出。二是要加強總體規(guī)劃與專項規(guī)劃內(nèi)容銜接，完善各規(guī)劃編制部門的溝通機制；總體規(guī)劃完成后，專項規(guī)劃要以此為綱，加強銜接；同時建立總體規(guī)劃與專項規(guī)劃銜接的責(zé)任制度，由專項規(guī)劃編制部門負責(zé)銜接。三是總體規(guī)劃與專項規(guī)劃需同時啟動編制，規(guī)劃主管部門應(yīng)明確要求專項規(guī)劃與總體規(guī)劃同年發(fā)布。 其次，應(yīng)協(xié)調(diào)國家五年規(guī)劃與地方五年規(guī)劃的關(guān)系。受規(guī)劃體制、行政管理、財稅體制改革不到位及規(guī)劃期與政府換屆周期不一致等的影響，五年規(guī)劃實施中經(jīng)常出現(xiàn)以地方規(guī)劃為主、中央規(guī)劃難以在地方落實的結(jié)果。加強二者的銜接，可以從以下幾方面入手。一是逐步劃定中央政府與地方各級政府的事權(quán)，理清各級政府在規(guī)劃方面的職責(zé)分工。二是加強二者指標的銜接，約束性指標要繼續(xù)以科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo)，自上而下確定，中央政府負責(zé)制定、分解和落實，地方嚴格按照中央的要求貫徹、執(zhí)行；預(yù)期性指標則應(yīng)廣泛征求地方政府的意見，自下而上確定，各級政府通過引導(dǎo)市場爭取實現(xiàn)。 此外，應(yīng)實現(xiàn)五年規(guī)劃和年度計劃的有效銜接。在市場經(jīng)濟條件下，中長期規(guī)劃和年度計劃都是政府履行公共管理和公共服務(wù)職責(zé)的重要依據(jù)和重要手段。但從年度計劃執(zhí)行看，經(jīng)常出現(xiàn)經(jīng)濟增長、投資規(guī)模、能源消耗總量及相關(guān)指標超出五年規(guī)劃的預(yù)期目標，而經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整、經(jīng)濟發(fā)展方式轉(zhuǎn)變、資源節(jié)約和環(huán)境保護、公共服務(wù)等與五年規(guī)劃的要求差距明顯等問題，影響了五年規(guī)劃的有效實施。今后要把中長期規(guī)劃作為制定年度計劃的重要依據(jù)，加強二者的銜接，年度計劃系列和指標體系應(yīng)按照盡可能與中長期規(guī)劃銜接的要求加以改進和創(chuàng)新。 強化規(guī)劃的時代傳承性和國際責(zé)任 五年規(guī)劃一方面應(yīng)一脈相承、前后呼應(yīng)，注重其一貫性和傳承性；另一方面應(yīng)與時俱進，注重其現(xiàn)實性和時代性。與此同時，隨著我國已成為全球第二大經(jīng)濟體，并在不久的將來成為全球最大經(jīng)濟體，國內(nèi)戰(zhàn)略政策的國際溢出效應(yīng)逐步增強，因此中長期規(guī)劃應(yīng)綜合統(tǒng)籌考慮國內(nèi)與國外兩個大局，真正擔(dān)負起“大國責(zé)任”。 近年來，其他國家和地區(qū)的戰(zhàn)略規(guī)劃都考慮了時代傳承性或國際責(zé)任問題。《歐盟2020戰(zhàn)略》針對歐盟國家間互連性差和金融危機后經(jīng)濟增長乏力的現(xiàn)實情況，結(jié)合前期《里斯本戰(zhàn)略》執(zhí)行的失敗教訓(xùn)，突出了“智慧增長、可持續(xù)性增長和包容性增長”的口號，力圖建立一個“智慧的歐洲”和“流動的歐洲”，并實現(xiàn)區(qū)內(nèi)國家間的包容性發(fā)展。南非的《2030年國家發(fā)展規(guī)劃》針對金融危機后減貧趨勢倒退和社會差距拉大的問題，提出要在未來二十年內(nèi)實現(xiàn)減貧和社會公平；俄羅斯的《2020戰(zhàn)略》針對其經(jīng)濟過度依賴能源出口的重大問題，提出要實現(xiàn)從“能源出口型經(jīng)濟”向“社會創(chuàng)新型經(jīng)濟”的過渡；日本的《新成長戰(zhàn)略》和《再生戰(zhàn)略》針對人口老齡化帶來的長期經(jīng)濟增長乏力以及金融危機與地震海嘯帶來的短期經(jīng)濟沖擊等問題，提出了“保持前沿國家地位”的口號，并提出要通過基礎(chǔ)設(shè)施與產(chǎn)業(yè)合作推進實現(xiàn)與東亞國家（包括東南亞）共同進步。 同時，我國的規(guī)劃編制工作應(yīng)凸顯規(guī)劃的時代傳承性。首先，要積極體現(xiàn)我國規(guī)劃工作和規(guī)劃內(nèi)容的一貫性。可以考慮在“十二五”中期評估的基礎(chǔ)上，對“十二五”規(guī)劃完成情況及其經(jīng)驗教訓(xùn)進行系統(tǒng)總結(jié)，并將其寫進“十三五”規(guī)劃文本。其次，規(guī)劃還可以考慮提出較為鮮明并具時代特征和時代精神的戰(zhàn)略口號。比如參照《歐盟2020戰(zhàn)略》，提出成為“協(xié)調(diào)、智慧、可持續(xù)性和包容性發(fā)展的負責(zé)任大國”的戰(zhàn)略導(dǎo)向。 此外，應(yīng)通過“開門辦規(guī)劃”和“出門講規(guī)劃”體現(xiàn)我國戰(zhàn)略規(guī)劃的“大國責(zé)任”。首先，“十三五”規(guī)劃不僅要針對國內(nèi)經(jīng)濟發(fā)展戰(zhàn)略導(dǎo)向進行謀劃，還需考慮適當加入我國對外戰(zhàn)略和帶動周邊及亞太地區(qū)國家與發(fā)展中國家包容發(fā)展的長期規(guī)劃內(nèi)容，體現(xiàn)規(guī)劃的國際性。與此同時，規(guī)劃在制定過程中應(yīng)以適當?shù)姆绞脚c相關(guān)國家進行溝通，了解他們對我國規(guī)劃的建議與訴求，并在規(guī)劃制定后在全球進行廣泛宣講，不斷提升五年規(guī)劃編制工作和實施執(zhí)行的開放性。另外，還應(yīng)以對外規(guī)劃宣講為契機，積極向發(fā)展中國家傳輸我國戰(zhàn)略規(guī)劃歷史經(jīng)驗，推廣中長期規(guī)劃的“中國模式”，拓展我國中長期規(guī)劃工作的“外溢效應(yīng)”。
（國家發(fā)展和改革委員會經(jīng)濟研究所 曾錚 郭春麗，本文為2014年度國家社科基金重大項目“十三五時期我國發(fā)展環(huán)境、發(fā)展趨勢和戰(zhàn)略思路研究”的階段性成果之一） |
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