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實施建設用地總量控制和減量化管理，嚴格控制特大城市用地規(guī)模，是新型城鎮(zhèn)化發(fā)展戰(zhàn)略的組成部分。保障新型城鎮(zhèn)化用地需求，就要合理統(tǒng)籌生產、生活、生態(tài)等各業(yè)各類用地，優(yōu)先保障進城人員住房、教育、醫(yī)療等民生項目的發(fā)展用地
日前，國土資源部公布了《全國土地利用總體規(guī)劃綱要調整方案》，調減了北京、天津、上海等大城市的耕地保有量要求。有媒體說，此舉將給“特大型城市增加建設用地供給提供了想象”；還有人解讀說，大城市就應該持續(xù)減少耕地。筆者認為，對部分大城市耕地保有量要求的調減，和城市建設用地指標的增加與否，沒有必然關系。大城市應當也必須維持一定的耕地保有量，同時要遏制其建設用地擴張的沖動。這是我國實行的最嚴格的耕地保護制度和最嚴格的節(jié)約用地制度的內在要求。 總體看，此次調整將全國耕地保有量要求從18.05億畝增加到18.65億畝，各省區(qū)市有不同幅度調整，主要農區(qū)的保有量要求有所增加。現(xiàn)行土地總體規(guī)劃是以2005年的土地利用情況為基數(shù)的，要求的目標時間是2020年。11年過去了，情況發(fā)生很大變化，人口在區(qū)域間出現(xiàn)顯著的流動。對耕地保有量要求的結構性調整，正是適應新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的必然要求。調整既適應了區(qū)域發(fā)展不平衡的需要，也兼顧了各地資源稟賦的差異。 實施建設用地總量控制和減量化管理，嚴格控制特大城市用地規(guī)模，是新型城鎮(zhèn)化發(fā)展戰(zhàn)略的組成部分。與一些人的猜測相反，此次規(guī)劃調整的指導方針是，遏制建設用地過度擴張、防止大城市“攤大餅”式發(fā)展，城市土地利用要從增加增量轉為盤活存量。而劃定永久基本農田、特殊保護耕地，有助于穩(wěn)定糧食產能；可以強化城市發(fā)展邊界約束，促進城鎮(zhèn)化健康發(fā)展；可以倒逼節(jié)約集約用地，緩解資源環(huán)境承載壓力。 毋庸諱言，目前一些城市規(guī)劃建設用地與優(yōu)質耕地的重疊度較高，城市發(fā)展占用優(yōu)質耕地的現(xiàn)象較突出。不少城市周邊還有不少優(yōu)質耕地未劃為永久基本農田，一些地方存在劃遠不劃近、劃劣不劃優(yōu)的現(xiàn)象。對此，中央一直強調耕地紅線的重要性，要求不能隨意占用耕地尤其是永久基本農田。 在土地利用總體規(guī)劃中，耕地保護指標是一項約束性指標。堅守18億畝耕地紅線，沒有討價還價的余地。當面對外地蔬菜調運困難、本地菜價暴漲的尷尬處境時，人們才真正意識到都市農業(yè)存在的必要性。近年來，隨著糧食安全省長責任制的建立，越來越多的大城市意識到，不能因為大市場、大流通而忽視本地農業(yè)生產，不能因為比較效益低而放棄農地農用。 土地是一種有限資源，在一定程度上不可能增加，而且土地的利用會產生很大的外部效益。耕地既是農業(yè)生產的命根子，又是各地新增建設用地最主要的來源。某地塊是種糧還是建房？答案就在《土地管理法》中。法律規(guī)定，“國家實行土地用途管制制度”。我國是人均耕地稀缺的國家，土地制度再怎么改，也不可能隨便讓耕地變成建設用地。而工業(yè)化城鎮(zhèn)化的推進，必然要占一部分農村土地。在此情況下，各類用地主體首先要遵循土地規(guī)劃和用途管制。
新型城鎮(zhèn)化是追求質量的城鎮(zhèn)化，是以人為本的城鎮(zhèn)化。因此，保障新型城鎮(zhèn)化用地需求，就要合理統(tǒng)籌生產、生活、生態(tài)等各業(yè)各類用地，優(yōu)先保障進城人員住房、教育、醫(yī)療等民生項目的發(fā)展用地。新增建設用地規(guī)模要與農業(yè)轉移人口落戶數(shù)量掛鉤，以人定地、地隨人走，促進土地城鎮(zhèn)化與人口城鎮(zhèn)化相協(xié)調。在對建設用地進行調整時，要以資源環(huán)境承載力為基礎，堅持保護優(yōu)先，建設用地安排要避讓優(yōu)質耕地林地。（喬金亮） |
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