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南沙，有風來之政解篇 上周末閉幕的廣州市委十屆九次全會上，南沙被定位為廣州的城市副中心。一時間，目光再度聚焦在南沙身上。 城市副中心這個概念有什么了不起？成為城市副中心有多難？ 南沙憑什么成為城市副中心？它如何克服離廣州主城區五六十公里的距離？ 成為城市副中心，對南沙來說意味著什么？南沙已然自貿區、國家級新區“雙區”加身了，這是錦上添花還是雪中送炭？ 即日起，南都自貿區版將推出《南沙，有風來》系列報道，敬請關注。 8月5日，廣州市委十屆九次全會閉幕，全會通過了《進一步加強城市規劃建設管理工作的實施意見》(以下簡稱《實施意見》)�！秾嵤┮庖姟诽岢隽藢δ仙车男露ㄎ�——城市副中心。盡管《實施意見》關于城市規劃的內容非常豐富，但是各大媒體和網站發布信息的時候，多在標題中突出了南沙的城市副中心地位。
與以往不同的是，這次只有南沙一個區被定位為城市副中心。而20 12年被定位為城市副中心的增城、花都、從化，這次沒有再被稱為城市副中心了。
城市副中心對南沙來說意味著什么？很多南沙居民并不明白。但他們憑直覺，知道南沙又多了一個利好，于是將此消息廣為轉發、擴散。 和蘿崗一起6年前歸為“衛星城” 6年前，南沙還只是被定位為廣州的衛星城。時間回到2010年5月。時任廣州市委書記的張廣寧，給十區兩市進行分類，“六個老城區為一大類，要一手調結構，一手抓管理。”張廣寧表示，越秀、天河、荔灣、海珠、白云、黃埔要大力發展現代服務業，營造宜業宜居的生活環境。其他六區市為新城區，具體還可以再分為兩類：蘿崗、番禺為副中心，南沙、花都、增城、從化為衛星城，著力建設以現代化產業、生態、宜居為特征的新城區。張廣寧還解釋了什么是副中心：“副中心是中心城區的副中心，有些配套不那么齊全，但是它也屬于中心。”而衛星城的配套相對會齊全一點。 很明顯，在彼時的分類中，南沙還是離中心城區很遠的“衛星”。其實早在2005年廣州區劃調整時，對于區劃調整方案，有專家就向媒體表示，蘿崗區和南沙區作為全新的行政區，要融入廣州市的生活圈肯定存在一定的難度，對當時的廣州市而言，它們更像是衛星鎮、衛星城或姐妹城。而同樣是新區的蘿崗，那時的野心顯然更大。當時，廣州開發區國土部門負責人稱，廣州對于整個城市規劃提出了“一個中心、多個副中心”的思路，未來的蘿崗區也將著眼于成為其中一個“副中心”，打造成為廣州東部的新城區。 “雙區”加身南沙已非吳下阿蒙 2012年，南沙獲批全國第6個國家級新區。盡管這個新區姍姍來遲且是第6個，但南沙的地位就此提高了不少。
同年11月20日，《廣州市城市功能布局規劃》在廣州市政府常務會議上獲得審議通過，明確了“一個都會區、兩個新城區和三個副中心”的空間布局。一個都會區包括越秀區、荔灣區、海珠區、天河區、黃埔區、白云區南部、蘿崗區的南部地區和沙灣水道以北地區；兩個新城是南沙濱海新城，包括南沙區和番禺區的沙灣水道以南地區；東部山水新城，包括蘿崗區的北部地區和增城市的中新鎮、朱村街道；三個副中心則是指花都副中心、增城副中心、從化副中心。至此，南沙和城市副中心還是沒有沾上邊。
到了2015年，在廣州市及花都、增城、從化3區的政府工作報告中，均未提到“副中心”這個概念。而南沙作為廣東自貿區三片區之一正式掛牌，早已不是吳下阿蒙。來自統計部門的數據顯示，2002年大開發之前，南沙GDP總量僅有61.7億元。2010年被定位為衛星城時，南沙GDP總量為4 85.68億元。2014年，南沙GDP比2010年翻了一番，破了千億元大關，在各區中排名第七。而到今年上半年，南沙GDP增速已經連續10個季度位列全市第一，而且保持了兩位數的高增長。國家級新區和自貿區這兩塊牌子，給南沙帶來的最明顯刺激是固定資產投資高速增長，南沙的基礎設施建設加快了。 一直被詬病為人口稀少的南沙，這些年人口也在增長當中。2010年官方公布的南沙戶籍人口只有15 .3 4萬人，到2014年卻已是37 .62萬人。和GDP一樣，翻了一番。 市委全會報告中的南沙重要新使命 疊加國家新區、自貿試驗區、“一帶一路”、國家自主創新示范區和國際航運中心建設等戰略機遇，南沙被賦予了建設廣州未來之城的使命。蓄勢正發的南沙，一個“衛星城”顯然已經無法承載。但廣州為什么將南沙定位為“濱海新城”后，再提其為“城市副中心”？ 一般居民和投資客最關注的是南沙在交通上與主城區的連接———30分鐘直達主城區。這樣理解似乎太過簡單。若論市內連接，《實施意見》中也提出讓增城、從化、花都等外圍城區30分鐘可達市中心的時空目標。 副中心絕不僅僅考慮的是與廣州中心城區的連接這么小的格局，而是要通過南沙連接廣州與周邊城市、廣州與港澳、與世界的連接。 8月5日剛剛閉幕的市委全會報告中，對南沙副中心的注解是： 立足廣州面向國際，把南沙新區建設成為國家“一帶一路”的重要戰略樞紐、珠三角匯集高端要素的先導區、廣州的城市副中心。強化南沙對珠三角及全國的輻射功能，形成粵港澳大灣區的核心支撐點，促進廣州與周邊城市共同建設布局更加合理、功能更加完善、聯系更加緊密的大珠江三角洲世界級城市群。著重建設南沙綜合交通樞紐、慶盛樞紐，建設南沙港，強化高端航運服務，建設航運物流樞紐，拓展國際航運通道，打造成為廣州國家中心城市的交通、貿易、物流綜合樞紐。面向珠三角、港澳地區，依托鐵路、城際軌道和高快速路系統，構建珠三角的核心交通樞紐。面向中心城區，建設30分鐘快速直達交通，實現廣州中心城區與南沙新區的結構性提升，強有力支撐廣州網絡城市的大格局。面向新區內部，重點完善新區各片區之間的交通網絡、優質的公共服務體系，提升國際化的綜合環境品質。全面對接國際標準，按照打造完備城市功能的要求，高水平建設交通、市政基礎設施，通過整體城市設計提升環境質量，營造宜居的國際典范社區。精心謀劃自貿區功能布局，建設海港、明珠灣起步區、南沙樞紐、慶盛樞紐、南沙灣、蕉門河中心區、萬頃沙保稅港加工制造業等7個功能區塊。按照國際通行規則，全方位開展制度創新，不斷完善城市生活服務功能，建成充分體現濱海城市風貌、產城融合、宜居宜業的現代化城市示范區。 也就是說，未來南沙要打造珠三角核心交通樞紐，半小時直達廣州中心城區，半小時直達深圳、東莞、佛山、中山，還要一小時到達珠三角主要城市。更重要的是，要通過南沙這個出�？冢瑢崿F廣州與全球的連接。 華南城市研究會副會長孫不熟一年前就撰文指出，總體而言，廣州要真正融入“一帶一路”，出路是擁抱海洋，海路要寬，南沙就必須強。南沙不強，廣州就會失去珠江口經濟帶，現有的城市地位可能會被撼動。他認為，開發南沙的邏輯是廣州的出�？诤蜕钏墼谀仙�，否則沒有必要跑這么遠去建設一個新城。 對于南沙這個副中心，孫不熟認為它最大的優勢不僅是港口，還是珠三角的集合中心。盡管南沙港水深不及鹽田港，但是南沙港周邊有大塊平整土地，這是包括鹽田港在內的很多港口所不及的。這個大面積平整陸地離港口非常近，進入國際貿易體系非常容易。“吃水深不深在100年前可能是大問題，在現在的技術背景下已經不是最關鍵的問題”，孫不熟認為，這些問題可以通過技術去克服。但是大面積腹地這個優越條件使得南沙具備發展臨港工業的條件，并且可以通過臨港工業去帶動航運金融的發展。 廣東省城鄉規劃設計研究院總規劃師馬向明則認為，2000年戰略規劃后的歷次規劃，雖然都把南沙的開發擺到重要的議程。但國家“一帶一路”戰略的實施，才可以說是真正地激活了南沙。在他看來，國家新區和自貿試驗區的“雙區”政策在資源配置方面的作用已顯現，南沙真正的開發機遇已到。港珠澳大橋建設和深圳前海、珠海橫琴與南沙開發所形成的粵港澳大灣區雛形已現�；浉郯拇鬄硡^是國家“一帶一路”戰略上提出的戰略樞紐，但在空間上，南沙離中心城區距離較遠，廣州要真正成為未來粵港澳大灣區的重要組成部分，極其需要一個強有力的支點。因此，這次全會提出加快建設南沙城市副中心，可以說既是對當前機遇的把握，更是呼應未來樞紐型網絡城市建設布下的局。 一個副中心可集中資源建設南沙 梳理廣州過往的規劃變遷不難發現，廣州曾在不同時期定位過不同的副中心，不僅番禺、蘿崗、花都、從化、增城這些非中心城區幾乎無一遺漏，而且連位于中心城區的白云新城也曾經要做城市副中心。然而過去這些城市副中心都沒有修成正果。 廣東省政府參事、廣東經濟學會常務副會長陳鴻宇認為，過去廣州規劃的副中心過多，難免影響對全市空間布局的統籌，也難以集中資源。這次全會明確提出南沙新區將建設成為廣州的城市副中心，是廣州城市空間發展戰略的一次重要調整，有利于廣州集中資源對南沙新區進行開發建設。 中山大學城市化研究院院長李郇則認為，南沙副中心的提法其實是在2000年《廣州城市發展總體戰略規劃》“東進南拓西聯北優”基礎上的繼承和發展，廣州要不斷往南拓展，走向海洋。南沙作為副中心是廣州建設樞紐型網絡城市的重要組成部分，要建設交通、貿易、物流綜合樞紐。目前首先要建立起南沙跟廣州市中心的快速客運關系，壓縮與廣州中心城區的時空距離。要在南沙形成更多的產業，要產城融合，而不是單獨發展產業。 華南城市研究會副會長孫不熟認為，其實從長遠考慮，可以提“雙中心”戰略，副中心應該是一個折中選擇。畢竟南沙在國家級新區里面實力較弱，加上廣州各區內部競爭非常激烈，如果提雙中心可能會引起其他區的不滿。他認為，提副中心是權衡之后比較務實的選擇。 讓孫不熟擔心的是，南沙目前有點“攤大餅”式發展。例如地鐵18號線終點站不在南沙中心蕉門河，而是在萬頃沙。在蕉門河還沒有發展起來的情況下又去萬頃沙，可能會攤薄精力。不過他也表示，萬頃沙樞紐級別很高，囿于現實原因無法在蕉門河找到這么大片地方，其中有一些不得已的現實原因。目前應對的辦法是用地鐵2 2號線在蕉門河和萬頃沙之間建設軌道交通連接線。 “我一直在強調，南沙這么偏遠什么都沒有的地方，必須集中力量發展蕉門河地區”，孫不熟說，如果不了解廣州的人，看到廣州的規劃可能會開罵，攤子鋪得太大了，不符合很多城市規劃的經典理論，但在現實當中，政治經濟學邏輯遠遠大于規劃邏輯。“如果黃埔港還能用，不需要去南沙，如果第二機場在南沙，那發展南沙也不是問題。但是目前機場的空域資源已經被深港占據了。”“現實太難了，只能修修補補。” 事實上，南沙建設副中心的提法出來后，民間的聲音也并非一邊倒地支持。像孫不熟這樣看好南沙大開發的人有，也有始終不看好南沙發展的聲音。 孫不熟認為很正常，南沙開發自始至終都有爭議，珠江新城當年的開發也有爭議，浦東新區和當年深圳的發展也有很大爭議，沒有一次改革創新沒有爭議。而事實上，在主城區5 0公里外建成新城的例子，全世界并沒有多少成功的范例。不過他認為天津濱海新城算比較成功，其經驗可以借鑒。他認為，從地緣格局來說，濱海比南沙差很多，但天津仍然聚集資源將其發展起來了。 孫不熟認為，目前南沙發展的節奏很慢，應該開門辦南沙，可以考慮和兄弟城市共建，引入社會資本。如果兄弟城市間利益比較難以協調，也可以利用大央企和大的民企巨頭進來。今年南沙就引入了不少大央企。中國整個經濟重心在南移，深圳土地又沒有廣州多，廣州作為擁有大面積土地的省會城市，在吸引央企上面有很大優勢。 “有些人批評南沙創新不多，但南沙正在長身體的時候，應該先把體量做起來。”“自貿區重中之重就是招商引資。”孫不熟說。 鏈接 那些曾經的廣州城市副中心 ●2005年 白云新城 《白云新城核心區控制性詳細規劃》，將白云新城定位為城市副中心。廣州市土地開發中心業務指導部副部長唐曉暉曾表示，白云新城將更注重環境，高起點設置，將成為廣州北部地區一個新的城市中心。 ●2011年 廣州東部城市副中心 黃埔表示其中心區擬建廣州東部城市副中心。該區整體城市設計范圍總面積約30.9平方公里，總建設量2291萬平方米，規劃人口40萬人。核心區詳細城市設計范圍為魚珠臨港商務區，總面積約145公頃；長洲旅游生態島，總面積約755公頃。 ●2012年 三區同時定位為副中心 ●20 12年11月20日《廣州市城市功能布局規劃》在廣州市政府常務會議上獲得審議通過，花都、增城、從化被定位為城市副中心。 ●2013年這三個副中心的規劃相繼在廣州市規委會獲得通過。 ●20 15年，上述三區政府工作報告中不再提及副中心概念。 南沙定位變遷史 2010年南沙為衛星城 2012年南沙濱海新城 2016年南沙城市副中心 出品：南都自貿區工作室 主持：黃海珊 采寫：南都記者 徐艷
攝影：南都記者 陳坤榮 |
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