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摘 要：當前，我國城市規劃編制過程中廣泛存在現狀調查不充分、家底不清晰問題，直接影響了規劃成果的質量。近兩年來，隨著《城鄉規劃法》和《物權法》的出臺，許多城市已經把“控規全覆蓋”作為近期規劃工作的重點。如何按期按質完成規劃編制任務是規劃部門面臨的重要課題。在2009年深圳市“法定圖則大會戰”中，規劃部門探索引進專業公司與GIS技術人員開展現狀調查，實行現狀調查與規劃編制相分離獲得成功。該模式將極有可能預示著未來現狀調查發展的一種新方式。 關鍵詞：現狀調查，法定圖則，深圳，地理信息系統 開展城市現狀調查分析研究，是城市規劃工作的必要的前期工作，有利于制定合乎實際、具有科學性的規劃方案。多部城市規劃相關法規都反復強調了現狀調查的重要性，并對調查內容進行了規定。但在實際工作中，輕視現狀調查、走過場，甚至閉門造車，在規劃行業已經聞多不怪了。現狀調查的質量已經成為影響規劃編制科學性、妨礙規劃實施的重要因素。在當前規劃編制新形勢下，既要提高現狀調查的效率，又能保證甚至提高現狀調查的質量，應引起應有的重視。筆者以深圳市在法定圖則編制過程中的現狀調查方式變革探索為例，介紹一種行之有效的現狀調查新方式。 1 對現狀的理解 不同層級的城市規劃編制過程中所需的資料類型基本相同，一般包括：勘察測量資料，自然條件、環境與自然資源情況，社會、經濟、產業與人口資料，土地利用情況，交通運輸資料，各類設施分布、地下管網分布情況，涉及規劃編制范圍的相關規劃成果，等等。 近年來，以下幾類現狀信息逐漸引起了規劃人員的重視： 1.1 產權信息 前幾年，規劃編制過程中忽視用地與房屋產權調查，導致規劃實施困難的情況比比皆是。近年來，人們逐漸意識到產權調查的重要性。2006年版的《城市規劃編制辦法實施細則》明確要求，控制性詳細規劃（以下簡稱“控規”）的編制需收集建筑物現狀，包括房屋用途、產權、建筑面積、層數、建筑質量、保留建筑等。 1.2 地下空間開發 在當前城市土地資源日趨緊張的形勢下，向地下要空間、實行立體化綜合開發已成為城市空間的發展趨勢，對地下空間的開發控制已經逐步納入控規的編制內容。 1.3 公眾意愿調查 擴大公眾參與，保障公眾的知情權，是近年來規劃發展的新方向。對公眾知情權、參與權的明確保護，讓公眾監督規劃制定、實施全過程，是《城鄉規劃法》的重要內容之一。 需要強調的是，相關規劃情況，包括已批的各上位規劃、專項規劃、規劃審批情況、其他部門規劃成果等也是規劃現狀調查的一部分。 2 現狀調查中廣泛存在的問題 在許多地方，由于對短期經濟利益的追求，控規已經變成了一種開發圈地的工具，它的編制常常是在非常緊的時間內完成的。顏麗杰尖銳地指出，受時間、精力的限制，一些業內人士眼中的城市規劃不但遠遠談不上科學謹慎，甚至都不再看作是工程技術。因此，忽視現狀調查，導致控規編制質量低下就在情理之中了。當前，控規編制現狀調查中主要存在以下幾個問題。 2.1 產權調查不清晰 產權狀況對于規劃實施有很大影響：產權單一而土地使用性質混合的地塊比較易于開發；土地使用性質相同而產權不一的地塊，可能會在開發中面臨不同的意向，導致不便操作。包括地籍與房屋產權在內的資料收集費時費力，特別是在城市中心區、舊區，產權摸底一直是老大難問題。張泉（2008）指出，由于規劃編制過程中產權調查不清，個別城市的建成區內高達90%的項目在控規實施過程中出現了邊界調整，規劃編制成果的科學性問題嚴重影響了控規的權威性。 2.2 規劃審批資料掌握不全 許多城市還未能建立起完善的信息系統，因此，規劃審批信息常常未能充分納入現狀調查成果。經常出現的情況是，剛剛批準了建設用地規劃許可證、或者批準了修建性詳細規劃，在控規編制中卻做出了與之不符的許可。這種規劃部門自相矛盾的情況其結果只能是既損害建設單位利益，又損害政府形象。值得注意的是，即使在規劃編制前期進行了系統的規劃審批資料收集，但由于規劃編制、審批的周期較長，往往也容易出現控規還未批，有的現狀已經改變了的情況。所以需要建立可行的規劃審批與規劃編制之間的反饋溝通機制。 2.3 與相關規劃銜接不夠 現在，對許多地方而言，可以參考的既有規劃成果不是太少了，而是太多了。但由于現狀調查深度不夠，未能系統地理清歷史上編制的各上、下位規劃、專項規劃、部門規劃成果；或者停留在“貌合神離”的層面，即使收集到相關規劃資料也未能真正消化吸收其要點，這種在編制階段就充滿矛盾的控規即使審批通過，在實施過程中也往往給用戶造成困擾。因此，在控規編制中落實上位規劃的規劃目標，落實專項規劃所確定的控制要素，將有利于規劃的實施，從而提升規劃管理的效率。 2.4 現狀調查的效率不高 一直以來，現狀調查都是由規劃設計人員來完成。由于規劃編制過程中需要大量的資料，而且不少資料更新很快。特別是在舊區、城市中心區，產權交織、開發活躍，要做到對現狀情況的清晰、準確摸查，規劃編制單位往往要面對巨量的現狀信息壓力；加之現狀調查中常常遇到的部門數據封鎖，常常導致控規編制進展緩慢。 3 現狀調查所面臨的新形勢 《城鄉規劃法》和《物權法》的相繼出臺，對規劃編制，特別是控規的編制提出了更高的要求。 《城鄉規劃法》明確規定，城鄉規劃主管部門應依據控規核發建設用地規劃許可證；在國有土地使用權出讓前，規劃主管部門應依據控規提出規劃條件。因此，控規編制成為城市開發建設必須要邁過的一道門檻。而《城鄉規劃法》對控規修改程序的嚴格規定，將使得以往頻繁、隨意調整控規的行為成為歷史。 《物權法》明文規定，國家、集體、私人的物權和其他權利人的物權受法律保護，任何單位和個人不得侵犯；同時，《物權法》對國家、集體、私人等的合法財產權利給予同等保護的待遇。《物權法》的出臺和施行完善了我國財產權的正式規則，構架了經濟活動的基本激勵和調節機制。 《城鄉規劃法》對我國規劃編制的直接影響是，越來越多的城市將“控規全覆蓋”作為近期城鄉規劃工作的重中之重，北京、上海、廣州、武漢、重慶等城市相繼提出明確的“控規全覆蓋”時間表。天津市更先行一步，將在2009年實現全市“控規全覆蓋”。 《物權法》對規劃編制的影響是顯而易見的：盡管《物權法》規定“為了公共利益的需要，依照法律規定的權限和程序可以征收集體所有的土地和單位、個人的房屋及其他不動產。”如果規劃編制過程中現狀調查不清，將置規劃主管部門于非常不利的局面。因此，《物權法》對規劃編制成果的質量、對現狀調查的質量提出了更高的要求。 4 深圳市圖則現狀調查組織方式變革 4.1 法定圖則制度及圖則編制的基本情況 早在1998年，深圳市就建立了以法定圖則為核心的規劃編制體系。作為規劃管理體系的骨架，法定圖則在深圳市的規劃編制與管理工作中發揮了極為重要的作用。 盡管深圳一直重視法定圖則的編制，但由于城市的發展速度與擴張規模遠遠超乎想象，法定圖則的編制進度嚴重滯后，無法起到應有的指導與控制作用，遠遠不能滿足規劃的管理要求。為了適應《城鄉規劃法》出臺后的新形勢，引領城市發展成功轉型，從2008年開始，深圳市大大加快了法定圖則的編制和審批速度。目前，深圳正在開展法定圖則“大會戰”，以期實現2010年全市建設用地法定圖則全覆蓋的目標（圖1）。 4.2 現狀調查新方式的要點 長期以來，深圳都非常重視法定圖則的編制質量。《深圳市法定圖則編制技術規定》對法定圖則編制內容，包括現狀調研報告的內容，進行了詳盡的規定。但在當前法定圖則“大會戰”的背景下，如何堅守甚至進一步提高法定圖則的編制質量，是規劃部門面臨的新課題。不得不提及的是，深圳在探索法定圖則制度改革中的另一重要成就，是2008年6月創立的深圳市城市規劃發展研究中心。作為為城市規劃主管部門提供規劃技術支持的公立非營利法定機構，該中心以“一流的城市規劃與政策研究法定機構”為發展目標，是深圳市第一家法定機構試點單位。成立一年來，該中心主要承擔了深圳市城市發展策略、總體規劃、近期建設規劃、分區規劃和絕大部分法定圖則的編制和城市政策研究任務，做出了大量卓有成效的工作。 為了完成法定圖則“大會戰”的既定目標，在經過對法定圖則編制各環節的深入分析之后，發展研究中心決定嘗試對現狀調查方法進行變革：即將一直以來由規劃設計人員承擔的現狀調查工作中的絕大部分委托給專業公司及發展研究中心內部的GIS項目組（負責GIS應用支持的技術標準部）進行，實行現狀調查與規劃編制分離。 4.3 現狀調查中的分工配合 對法定圖則現狀調查各參與方作如下分工：專業調研公司負責外業數據采集和公眾意愿調查；CIS項目組（技術標準部）負責收集規劃部門內部產生的各類基礎數據，并進行相關規劃收集與解讀；圖則編制項目組（地區規劃部）負責提出調查需求、跟蹤階段性調查成果質量以及審核、匯總調研報告。 4.3.1 專業調研公司 專業調研公司主要負責外業調查，通過采集現場照片、問卷調查、數據采集、咨詢會等形式，對圖則地區人口狀況、社會經濟狀況、部門規劃意愿、居民規劃意愿、企業規劃意愿和道路交通現狀等六個方面內容展開調查，并核實GIS項目組在資料整理中遇到的疑點。各調查內容的深度如表1所示。 專業調研公司將最終的外業調查成果匯總成四張分析圖（公共配套、市政設施、道路廣場、環衛及其他設施公眾意愿調查分析圖），集中表達了各利益主體的規劃意愿。 專業調研公司的優勢在于其人力資源、調研網絡、信息收集渠道和社會統計分析經驗。專業公司的參與，擴大了公眾參與范圍，拓寬了各利益相關方參與城市規劃的渠道，在反映社會結構和社會網絡、涉及民生問題數據的收集上更實時、更全面，有利于規劃編制成果質量的提高。 4.3.2 GIS項目組（技術標準部） 來自發展研究中心技術標準部的GIS項目組主要基于深圳市規劃“一張圖”管理系統（GIS系統，以下簡稱“一張圖”系統）進行基礎資料的收集、整理，對規劃區的用地適用性、經濟性進行分析，同時識別相關規劃的意圖與核心控制要素，最終將現狀調查成果匯編成《現狀調研報告》（草稿）。表2列出了技術標準部現狀調查各階段的工作內容。 為了全面掌握城市建設發展的動態，近年來深圳加大了基礎測繪數據的采集力度：除了傳統的地形圖外，還包括高精度DEM的生產，每季度采集的衛星影像、定期更新的土地利用現狀調查、建筑普查數據。這些數據已經納入GIS系統的管理，成為規劃編制的重要基礎資料。同時，深圳在建設 “一張圖”系統的過程中，系統地匯總、梳理了歷年編制的各類規劃設計與規劃研究成果，并對成果進行有效性鑒別。這些歷史規劃編制成果連同新編制的規劃成果，都是城市規劃現狀調查中必須依據的有用資料。 GIS項目組的優勢在于對規劃數據資源（相當部分屬于涉密數據）的占有和對GIS分析技術的熟練應用。借助“一張圖”系統，GIS項目組不但可以系統地收集涉及圖則編制地區的各類數據資源、特別是用地與規劃審批信息，還可以對地籍、建筑物、用地功能等數據進行準確、細致的統計分析（圖2），大大提高了以前基于CAD環境的數據統計、分析的效率和準確性。同時，在收集相關規劃的同時，GIS項目組還著力解讀相關規劃的目標、提取出各類規劃控制要素，作為新圖則編制依據的一部分，從而從源頭上規避規劃之間矛盾。 4.3.3 圖則編制項目組（地區規劃部） 圖則編制項目組來自最初承接整個圖則編制項目的地區規劃部。該項目組不再承擔具體的現狀調查工作。其對現狀調研的參與主要體現在提出具體的現狀調查需求、聽取現狀調查階段性成果匯報，綜合專業公司和GIS項目組的調研成果形成《現狀調研報告》（終稿）。按照新的現狀調查分工，圖則編制項目組可以從現狀調查的大量瑣碎工作中擺脫出來，將主要精力集中在消化專業公司和GIS項目組的調研成果，并基于此構思更加科學的規劃方案。 4.4 現狀調查新方式的應用效果 調查研究的過程也是城市規劃方案的孕育過程，是對城市從感性認識上升到理性認識的必要過程。這種將現狀調查工作剝離給第三方承擔的方法是否會降低規劃編制的質量是著重需要關注的問題。深圳對此已有考慮：將現狀調查中的主要工作量剝離出去，并不代表圖則編制人員不參與現狀調查。相反，通過提出現狀調研需求、聽取階段成果匯報、編寫《現狀調研報告》（終稿），圖則編制人員可以集中更多的精力去識別分析現狀中的關鍵問題、構想規劃方案。所以，這種方式非但不排斥圖則編制人員參與現狀調查，反而深化了傳統的現狀調查工作。 目前，深圳已經在該市樟坑徑地區法定圖則和坂田崗頭地區法定圖則編制中成功地應用了新的現狀調查方式。根據圖則項目組的反饋意見，新方式無論在調查的廣度還是深度上，都達到了法定圖則現狀調查的新高度。 4.5 如何進一步優化現狀調查新方式 當然，引進專業公司和GIS項目組參與現狀調查的新方式還處在探索過程中。目前主要存在的問題是如何加強專業公司與GIS項目組在現狀調查中的配合。 作為專業公司與GIS項目組，也需要隨著參與現狀調查工作不斷提高現狀調查的水平，特別是識別關鍵現狀問題的能力。 5 結論 實踐證明，新的現狀調查方式可以充分發揮各參與方的優勢，不但提高了現狀調查的工作效率，而且擴大了公眾參與的途徑，提高了現狀調查的質量，為提高法定圖則規劃方案的質量打下了堅實的基礎。引進專業公司和GIS項目組參與現狀調查，符合新的生產力水平下社會分工不斷專業化的規律。現狀調查工作的專業化將極有可能是未來城市規劃現狀調查的一種新方式。 同時，還必須看到，GIS技術人員并不是單純憑借GIS分析技術參與現狀調查工作，豐富的數據積累和依托信息系統進行快捷、全面的數據收集才是其參與的關鍵，是信息化促進規劃編制的核心。 鑒于現狀調查是所有規劃編制的必經環節，而各類規劃在現狀調查中也都面臨法定圖則類似的問題。探索在包括城市總體規劃、分區規劃、專項規劃、專題研究、土地利用總體規劃等各類規劃編制的現狀調查中引進專業分工，是值得嘗試的。 (責任編輯：瑋鋒) |
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