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自上而下的體制機制缺乏突破，便尋求建立在區域試驗基礎上的單點突圍，而地方正可借此與中央談判其優惠政策 □ 本刊記者 于海榮 王晶 | 文 7月的世博會山東周，黃河三角洲高效生態經濟區商務合作懇談會，是一項主要內容。主辦者山東省商務廳的副廳長閻兆萬稱，“企業熱情遠遠超過我們的預期，僅世界500強企業的代表就來了51人。” 自2009年11月國務院批復《黃河三角洲高效生態經濟區發展規劃》以來，這一區域被視為山東招商活動的重中之重，各類基本建設也明顯提速。 像黃河三角洲這樣的開發開放區域，正以獨特的方式重新拼接中國的經濟和行政版圖。 據本刊記者不完全統計，2009年以來，至少25份區域性規劃或文件得到國務院批復。它們或覆蓋數個省(直轄市、自治區)，或偏安某省部分地區，名稱不一，功能有別，通常萌芽于地方、后納入國家部委的規劃指導，最終成為不同層級的區域規劃。 最新獲批的是重慶兩江新區，其層級與上海浦東新區、天津濱海新區相當。“先行先試，降低改革成本和風險，探索建立更具活力、更富效率、更加開放的體制機制，形成重慶經濟發展的強大‘引擎’。”重慶市市長、兩江新區開發建設領導小組組長黃奇帆，今年6月這樣總結中央及地方對新區的寄望。 有學者稱，區域開發開放作用很大，當然各個省市區都會爭著戴一頂這樣的“帽子”，搞一個規劃，只是現在各地正形成普惠局面，改革的突破作用并不那么明顯。 區域文件頻出 區域性規劃或意見自2009年起密集出臺，并非偶然。 中國人民大學公共管理學院教授陳秀山分析稱，中國經濟發展進入轉折期，需要更長期的戰略規劃，“無論是產業結構、空間結構，還是資源環境的利用和保護、生態涵養，都需要有一個不同空間層次的規劃。” 國家發改委地區經濟司司長范恒山曾公開表示，這些文件和規劃是基于促進經濟平穩較快增長、推進區域協調發展的需要來制定的。編制時既體現國家的戰略意圖，也考慮了地方的比較優勢。“這樣做，避免了所有區域規劃的地方化，也避免了全國規劃‘一刀切’。” 他認為，現有區域規劃和文件體現了三個戰略指向。 一是有利于重點地區率先發展、加快發展和欠發達地區后來居上實現跨越式發展。二是著眼于落實國家提出的重大改革和發展戰略，如資源節約型戰略、環境友好型戰略、產業轉移戰略等。鄱陽湖生態經濟區、甘肅省循環經濟等屬此類。三是基于國家深化開放合作的需要。如福建海峽西岸經濟區。 在出臺新的區域性文件的同時，原有的經濟特區也在擴容：橫琴納入珠海經濟特區范圍、廈門特區擴大至全市、深圳自7月1日起關內關外一體化。 “現在是歷史上各種區域性文件最密集、最多樣的一個時期。”陳秀山稱，這與地方政府的積極性有很大關系，很多區域性文件的出臺是“地方推著中央走”。 他認為，地方政府之所以這么積極，是因為除了可以獲得諸如土地利用、城市規劃、產業重新布局的機會，更重要的是獲得自主發展的空間，可以探索制度創新，尋求更大的自主性。 中國區域經濟學會副會長、中國社科院城市發展與環境研究所副所長魏后凱也對本刊記者表示，上升到國家戰略層面以后，項目審批更加容易，土地指標也會增加，招商引資吸引力增強，對地區的發展有很大的促進作用。 范恒山年初在談及皖江城市帶承接產業轉移示范區便表示，產業示范區的各類建設用地安排，可以納入國家土地利用規劃，同時，如果示范區建設需要的話，可以增加安徽省的用地指標。 不再特殊 這種“地方推著政府走”的自下而上的發展方式，本身也是一把“雙刃劍”。區域同質化、各地產業趨同，是地方政府熱衷區域規劃上升到國家戰略層面的一個現實擔憂。 陳秀山認為，中國各個區域之間產業結構趨同、發展上的沖突一直沒得到很好解決，好在國際化程度的提高增加了市場容量。但是，各地方政府在區域規劃上的盲目攀比，可能導致部分產業脫離市場需求的制約，導致產能過剩、重復建設。 在魏后凱看來，無論是國務院批復的方案、意見還是規劃，都或多或少帶有一些優惠或支持政策措施，這種“一對一”討價還價的區域優惠或支持政策，在刺激各地區經濟發展的同時，也容易造成諸多負面效應。他認為，由于政策是“一對一”的，國家對某特定地區給予政策優惠和支持，并沒有統一的標準和依據，實踐中往往取決于領導的意圖和來自地方的壓力。“這樣無疑會對形成合理的國家區域政策體系造成沖擊，對其他同類地區也并不公平，由此將造成不公平的區域競爭環境。” 在市場經濟條件下，國家應更加注重公平目標，對面臨各種困難的問題區域，尤其是貧困落后地區給予重點支持和幫助，促進區域協調發展。“但現行的做法卻是‘遍地開花’，重點不突出，政策支持的地域范圍幾乎遍及全國各個省區市，導致區域政策‘泛化’。”魏后凱稱。 正是自上而下的體制機制缺乏突破，才轉而尋求建立在區域試驗基礎上的單點突圍，地方政府則正可借此與中央談判其優惠或可獲得的支持政策。這樣自然形成各地積極籌劃的局面。 “各地都在爭取，大家都有就等于都沒有。”陳秀山對本刊記者表示，現有的區域規劃能否達到預期目標，還需要經過市場的檢驗，還要看市場、經濟主體是否有動力和機制去實現。 西北大學經濟管理學院講師吳振磊認為，在目前的區域發展中，西部、東北都仍然由政府、國有企業占主導，未來西部經濟發展要轉向非公經濟，打破目前政府、國有企業占主導地位的局面，政府做的只是產業規劃引導。 “未來推進區域經濟發展，要區分區域規劃和區域政策。”魏后凱認為，區域規劃的主要作用是明確功能定位和發展方向，規范空間開發秩序，而不能在國家區域政策框架之外，另搞許多特殊的、“一對一”的優惠政策措施。 他建議，在區域政策操作層面，除西藏、新疆等部分民族地區外，應避免采取中央與各省區市“一對一”的做法，在對現行區域政策措施進行歸類整合的基礎上，以各種關鍵問題區域為主線，逐步建立完善全國統一的差別化國家區域援助政策體系。 (責任編輯：白雪松) |
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