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◇歷史文化保護工作的重要依據是街區保護規劃，但街區保護規劃在具體的項目審批中只是作為參考依據，最終實施的效果與原來的保護規劃可能會大相徑庭。 ◇必須建立保護規劃與控規融合的規劃編制管理體系，明確街區保護規劃納入控規層面，在控規法定圖則中增加歷史文化保護的專項內容，提高歷史街區保護規劃的法定地位，實現規劃先期控制的目的。 歷史街區的保護逐漸走向實施，在具體操作中產生了諸如保護思路不統一、保護規劃實施力度不足等保護與實施脫節的問題，究其根源，主要是歷史街區保護規劃編制管理體系忽視了對操作可行性的研究。 來自杭州市創新創業新天地建設發展有限公司的林瑾和來自杭州市城市規劃編制中心的張楠楠分析指出，有必要對整個體系進行檢討和思考，尋求一種適應歷史街區可持續發展的保護規劃管理新體系。 街區保護規劃實施面臨困境 以杭州為例，林瑾和張楠楠分析指出，《2003版杭州歷史文化名城保護規劃》中提出了11個歷史街區和15個歷史地段，隨后，開展了歷史街區（地段）的保護規劃編制工作，至今保護規劃已完成全覆蓋，為后續的保護實施提供了規劃指導依據。保護規劃的編制遵循了國內先進的理念，對街區歷史文化價值的評價準確，對街區內建筑的保護整治模式的劃定科學合理，得到了業內專家的好評。然而，在近年來陸續開展的街區保護實施工作中，保護規劃出現了難以操作或操作偏差的問題。 林瑾和張楠楠認為，究其根源，主要有以下幾個原因： 首先，保護規劃的法定概念模糊。歷史文化保護工作的重要依據是街區保護規劃，但街區保護規劃在具體的項目審批中只是作為參考依據，用來修正控規圖則中的強制性指標內容。在歷史街區所在的控規圖則中，雖然控規也對歷史文化價值等作了全面的考量，但規定的強制性指標依舊停留在對紫線、容積率、建筑密度、建筑高度等指標的規定上，其他關于歷史文化遺產的保護要求，以及周邊環境的風貌協調要求等，比較含糊籠統，難以找到準確的實施依據。在實際操作中，最終實施的效果與原來的保護規劃可能會大相徑庭。 其次，利益主體的多元博弈。隨著市場經濟的發展，城市建設主體越趨多元化，由原來的政府主導逐漸分化為包括政府、房地產商、社會團體、居民等形成的多元利益格局。利益主體崇尚的短期利益兌現與長期的歷史文化保護目標勢必存在著矛盾。保護規劃因為較少研究歷史街區的持續活力和業態的發展，對街區的功能定位與實施主體的愿望不統一，實施主體不能從中得到利益，必然會影響其積極性。 最后，現行保護規劃管理體系存在一定問題。出于對全市歷史文化資源統籌保護的良好愿望，杭州市規劃行政主管部門通常通過制訂保護規劃的編制計劃，自上而下決定保護的內容和要求。另外，因為街區保護規劃專業性要求較高，所以從委托設計單位編制到專家論證、到陽光公示、再到部門審查，整個規劃編制和審查的全過程只有少量歷史文化保護專家和分散的少數公眾參與，沒有預留各方利益表達的暢通渠道。 探索可持續發展的保護規劃新體系 林瑾和張楠楠認為，必須建立保護規劃與控規融合的規劃編制管理體系，明確街區保護規劃納入控規層面，在控規法定圖則中增加歷史文化保護的專項內容，提高歷史街區保護規劃的法定地位，實現規劃先期控制的目的。 一是建立“一張圖”管理信息平臺。目前杭州市規劃局使用的規劃管理信息系統中包含了各類規劃成果信息，分層顯示。歷史文化保護在該層上顯示的只有紫線控制信息，街區內擬保建筑等內容不能一目了然。針對這個問題，他們采取了“同平臺信息融合”工作方法，將各類規劃信息實時更新，實現動態管理，提高可操作性。目前已完成第一步驟，即將歷年現場踏勘并經專家論證確定的擬保建筑信息掛上網，用紅色表示，以便提醒審批部門在提供該地塊規劃設計條件時，增加歷史文化保護要求和要求專家論證的程序。第二步驟正在啟動中，即將歷年普查中發現但尚未經專家論證的歷史文化遺產信息上網，用藍色表示，以便提醒審批部門現場踏勘，進行核對并提請論證。 二是增加歷史文化保護強制性內容的法定圖則。通過對以往工作經驗的總結，杭州市規劃局開始探索在歷史街區所在控規單元編制中，將保護內容和控規內容融合的方法。控規圖則中應對歷史街區內每幢風貌建筑編制控制圖則，為下一層次實施提供依據，避免建設中破壞建筑格局和外部風貌。并通過建筑保護與更新導則的內容，提出建筑修繕完善的建議，或對使用功能的調整提出方向性的引導。 三是程序變革，建立雙向互動的規劃編制體系。變革保護規劃編制管理程序，在編制過程中充分溝通實施主體，將操作過程中的困難與問題事先協調，解決好就可以避免規劃到實施階段出現操作難的問題，以及造成騎虎難下的局面。 四是協調機制前置，名單確定前增加可行性論證。具體的做法是：對應于保護規劃編制體系，在歷史建筑名單確定前，增加保護可行性分析。 五是參與渠道拓寬，規劃編制過程中引入溝通環節。具體的做法是：在原有的保護規劃編制程序的中間方案審查階段增加參與環節，即召集區政府（實施主體）、業主單位和居民代表座談，初步方案征求意見。 六是發揮基層作用，建立雙向申報的互動體系。區級規劃部門等基層管理部門與區政府、社區等基層組織的聯系溝通較多，對社會基層的呼聲和區政府的實施計劃了解較深。因此，應充分發揮區級規劃部門的主動性，在歷史街區和歷史建筑的申報方面給予充分的權力。（中國規劃網北京8月13日電） (責任編輯：白雪松) |
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