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在我國城鎮(zhèn)化率歷史性地突破50%的背景下，城中村改造已經(jīng)是城市發(fā)展必須邁好的一道“坎”，也是改善人居環(huán)境、提升城市品位、構(gòu)建和諧社會的強力舉措。地處南昌城鄉(xiāng)結(jié)合部的青山湖區(qū)，近年來在城中村改造方面做了大量工作，在不斷探索和思考中，積累了一些經(jīng)驗。 “兩張皮”如何接？ 將城中村全面納入城市規(guī)劃，才有可能“無縫對接” 本報評論部：城中村的改造，是好事也是難事。常聽各地不少基層干部說，從“村”到“城”，步子邁得不輕松。相信你對此也有很深的體會。你如何認識城中村改造之難？ 李小豹：城中村是城鎮(zhèn)化過程中出現(xiàn)的一種普遍現(xiàn)象，在發(fā)揮容納社會低收入群體、緩沖城鄉(xiāng)“二元沖突”等一定積極作用的同時，也不可避免地帶來一些負面問題。比如，建筑密度較高，公共服務(wù)設(shè)施和市政設(shè)施欠缺，“臟、亂、差”現(xiàn)象嚴重；人口密度大、構(gòu)成復(fù)雜，社會治安混亂，存在諸多安全隱患；違法用地和違章建筑相對集中，屢拆屢建情況比較突出，等等。 城鎮(zhèn)化進程中，城中村是一個繞不開的結(jié)，我們必須直面這個問題，更好地促進城市健康和諧發(fā)展。不過，由于隱藏在城中村背后的城鄉(xiāng)二元土地、戶籍管理和行政體制等矛盾，以及資金運作、利益平衡等諸多難題，致使城中村改造步履維艱。在相當(dāng)長時期內(nèi)，城中村問題還將影響城鎮(zhèn)化進程及經(jīng)濟社會發(fā)展。為此，需要在頂層設(shè)計、基層實踐中，不斷探索有效的改造和管理方法。 本報評論部：推動“城中村”融入城市是必然趨勢，但兩者間存在的“裂痕”很難讓其短期“無縫對接”。就你的工作體會，加快這一進程關(guān)鍵要解決什么問題？ 李小豹：城市發(fā)展，規(guī)劃本身就是一種財富。城中村要融入城市，首先規(guī)劃就不能將兩者割裂開來。我在地方工作的體會是，應(yīng)汲取城鄉(xiāng)發(fā)展缺乏統(tǒng)籌設(shè)計的歷史教訓(xùn)，將城中村改造全面納入城市規(guī)劃，以順應(yīng)城鎮(zhèn)化發(fā)展趨勢。 從地方層面看，應(yīng)當(dāng)將“城中村”改造納入城市建設(shè)和發(fā)展的總體規(guī)劃，給城中村綜合環(huán)境改善、城市公共服務(wù)功能完備、和諧社區(qū)構(gòu)建等方面賦予全新的內(nèi)涵；應(yīng)當(dāng)堅持“政府主導(dǎo)、市場運作、統(tǒng)一規(guī)劃、綜合改造、安置優(yōu)先、同步推進”的原則，既通過政府宏觀調(diào)控與市場調(diào)節(jié)相結(jié)合的運作方式推動改造，又通過注重城中村的規(guī)劃管理和有效的政策體制，控制新的城中村產(chǎn)生。 事實證明，這種規(guī)劃先導(dǎo)的發(fā)展思路，可確保城中村改造的規(guī)范有序進行，進而推進城鎮(zhèn)化進程向高層次邁進。 “攔路虎”如何除？ 破除土地轉(zhuǎn)用難題，完善失地農(nóng)民社保體系，以走出困境 本報評論部：隨城中村的土地屬性而衍生出來的安置房、小產(chǎn)權(quán)房等一系列問題，往往是融入城市的“攔路虎”，這一問題如何解決？ 李小豹：破除城中村土地屬性的政策壁壘，是解決問題的關(guān)鍵之一，也是我們在城中村改造中遇到的最大困擾之一。目前對集體土地轉(zhuǎn)性的審批，還是沿用項目建設(shè)土地逐宗依法征收征用的傳統(tǒng)做法，并且國家對農(nóng)用地轉(zhuǎn)用有年度計劃指標限制，這就造成了城中村改造土地轉(zhuǎn)性難度大的問題。 出路在哪里？我的體會，一是將城中村改造用地納入年度用地計劃，優(yōu)先保證城中村改造用地需要和合法用地；二是城中村改造用地以劃撥方式供給。 三是對依附于集體土地之上的安置房和小產(chǎn)權(quán)房，要在尊重農(nóng)村集體經(jīng)濟組織土地所有權(quán)的基礎(chǔ)和前提下，分類分析，盡量采取經(jīng)濟手段而非“一刀切”式的行政手段等針對性措施，化解歷史形成的問題，實現(xiàn)出讓者、購房者、基層組織和村民的多贏。 本報評論部：在不少地方，都發(fā)生過城中村改造遭遇當(dāng)?shù)剞r(nóng)民的一些抵制，增加了改造難度。你認為產(chǎn)生這種抵制情緒的根源何在？如何妥善解決？ 李小豹：咱們中國有句老話，土地是農(nóng)民的命根子。尤其是在城鄉(xiāng)分割的二元體制下，土地更是國家賦予農(nóng)民社會保障的載體。對農(nóng)民來說，失去土地意味著失去保障。在城中村的改造過程中，農(nóng)民會強烈地感受到這一點，產(chǎn)生抵制情緒也是正常現(xiàn)象。 解決這個問題，我們的建議是，在依法保護農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員合法權(quán)益的大前提下，堅持戶籍制度、管理體制、經(jīng)濟組織形式和土地性質(zhì)同步轉(zhuǎn)變的原則。 首先保證原村民依法參加社會保險，社會保險費用由政府、新的經(jīng)濟組織和原村民個人按照比例承擔(dān)；其次，村民轉(zhuǎn)為城市居民后，統(tǒng)一納入城市就業(yè)管理范圍，因城中村改造而增加的就業(yè)崗位，應(yīng)當(dāng)優(yōu)先安排原村民；第三，符合享受城市居民最低保障條件的原村民應(yīng)與城市居民一樣享受同等待遇。 “文化肌理”如何護？ 用法律制度加強文化保護，讓地方政府創(chuàng)造性發(fā)揮得更好 本報評論部：有人擔(dān)心，城鎮(zhèn)化進程就是多樣化文化消亡的一個過程。你對這個問題怎么看？ 李小豹：不可否認，當(dāng)前有一些城中村改造沒有考慮到村落的歷史文化價值和民俗意義，致使一個村落改造完成就意味著一段歷史和一個傳統(tǒng)文化符號的消亡。 有鑒于此，我認為，要加強對非物質(zhì)文化遺產(chǎn)和民俗文化的立法保護，注重對城市歷史文化記憶的挖掘和保存，建立歷史文物搜集和文化遺產(chǎn)保護的可持續(xù)機制，避免“清一色”的大拆大建、全拆全建。應(yīng)將城中村改造所涉及的文物勘察和特色民居的保護、修繕、遷建和整理等，列入總體改造方案，鼓勵開發(fā)商在規(guī)劃、設(shè)計、建設(shè)過程中，充分體現(xiàn)原村歷史、民俗和傳統(tǒng)文化，做到有選擇的拆除、有目的的保護、有特色的建設(shè)，從而保護城中村的“文化肌理”。 本報評論部：你多次提到了立法保護。你是否認為從頂層設(shè)計上，還應(yīng)特別加強城中村改造的政策法規(guī)配套問題？ 李小豹：客觀地說，目前我們的城中村改造還停留在地方政府自發(fā)而為的初級階段，普遍缺乏國家層面的應(yīng)有重視和統(tǒng)一的政策法規(guī)支持，這就導(dǎo)致各地城中村改造的推進力度不夠。 因此，我建議應(yīng)加強城中村改造的立法，盡快出臺涵蓋土地權(quán)屬和村民身份轉(zhuǎn)換、失地農(nóng)民保障、改造資金平衡、出讓金返還和歷史遺留問題解決等全國性的政策體系，使地方政府能在國家統(tǒng)一政策或法規(guī)框架內(nèi)創(chuàng)造性推進城中村改造。同時，加快建立積極有效的利益導(dǎo)向、運作協(xié)調(diào)、監(jiān)督管理等推進機制，賦予縣區(qū)一級政府更多自主調(diào)控權(quán)限，均衡城中村改造中的各方利益，以便更好地推進城中村改造。 (責(zé)任編輯：白雪松) |
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