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近年來，每當一次次暴雨來襲時，我們的城市屢屢出現汽車“潛水”、市民“看海”的奇景；當一場場內澇發生時，我們的家園上演著財產損失甚至人員傷亡的悲劇。 為何我們的城市“年年防澇年年澇”？何時我們的家園，面對暴雨能安然無恙？ 專家學者建議應通過立法，為城市內澇構筑一道堅固的法律防線，恒久地保護公眾的幸福和家園的安寧。 嚴峻現實 “年年防澇年年澇” 災害步伐總比治理更快 2012年7月21日，北京遭遇61年來最強暴雨，導致79人遇難，市內發生嚴重內澇，城區道路63處積水； 2011年7月18日，江蘇南京遭遇強暴雨襲擊，城區的許多主干道變成一片汪洋，交通出現嚴重堵塞； 2011年6月18日，強降雨導致湖北武漢城區多處滯水，滯水讓武漢城市交通幾近癱瘓，中心城區多處變成汪洋一片，車道成“河道”； 2009年3月28日，廣東廣州城區遭遇50年一遇的強暴雨，造成市區共54處水浸雨，內澇嚴重…… 根據住房和城鄉建設部2010年對國內351個城市排澇能力的專項調研顯示，2008年至2010年間，有62%的城市發生過不同程度的內澇，其中內澇災害超過3次以上的城市有137個；在發生過內澇的城市中，有57個城市的最大積水時間超過12小時。 早在2003年，一場百年一遇的特大暴雨襲擊南昌，市區內澇嚴重，有人稱整個城市在“水上漂”。為此，從2003年開始，南昌市先后投入20多億元，改造城區地下排水系統。2005年，再次投入10多億元的巨額資金，啟動了1000多條小街小巷地下排水系統改造工程。2011年6月14日，南昌6小時降下31.5毫米暴雨時，雖然整個城市“水上漂”的場景不復存在，但一些街道路段還是出現了內澇。 2009年3月28日，廣州發生嚴重內澇后，當地政府拿出9億元對城區200多處易浸地點進行了改造，沒料到第二年5月7日的一場暴雨，又造成了一些新的積水點。 不僅這兩個城市，其他一些城市在每次內澇過后，相關部門都會針對暴露的問題采取措施補救整改。然而當下一次暴雨來襲時，卻仍難以走出“年年防澇年年澇”的怪圈。 為何內澇災害發生的步伐總是跑得比治理的措施更快？有學者認為，這樣的治理方式，之所以不能從根本上解決問題，原因之一在于內澇治理沒有納入法治化軌道，一直處于被動的應對而不是主動的防治。 法制現狀 全國性法律滯后 地方探索未能突破 目前，我國城市內澇防治整體上處于無法可依的狀態。1998年開始實施的《中華人民共和國防洪法》，僅規定“城市防洪規劃要納入城市總體規劃”、“城市人民政府應當加強對城區排澇管網、泵站的建設和管理”。中國社會科學院研究生院教授莫紀宏指出：“雖然該法的立法目的是指向防洪，但是，該法適用的重點領域是江河湖海的防洪，對于城市內澇這種新型水災沒有專門條款加以規定，所以依據防洪法根本無法應對諸如今年的北京水災。” 近年來，我國多個城市出臺了治理城市排水防澇的地方性法規，如上海、四川、南京等地出臺的城市排水管理條例，重慶、杭州、成都等地出臺的市政設施管理條例等。然而，綜觀各地立法，雖然有一些成功的探索，但是在排水設施規劃建設等方面的相關規定上仍顯不足，究其原因主要是因為缺乏明確的上位法作為依據。 以《四川省城市排水管理條例》為例，該條例僅有七條規定涉及規劃建設，而整整四章23條都是有關排水許可、水質監測、污水處理運營、設施養護管理等日常管理內容。我國目前大多數省市的地方法規和四川的條例一樣，日常管理的規定較多，涉及規劃建設的內容較少。 在城市排水設施規劃建設方面，《南京市城市排水管理條例》第八條規定：“城市排水專業規劃，應當合理安排排水管網、排水泵站、污水處理廠等排水設施，提高城市防洪排澇能力和城市污水集中處理能力。”可是，對于何為“合理”，沒有具體的技術指標。而國外的相關立法，如日本《東京都下水道條例》，則分別明確了接入公共下水道的排污和排水兩種排水管道直徑和坡度。與國外立法相比，目前我國的地方立法對于規劃建設的要求沒有量化標準，實踐中缺乏可操作性。 立法建議 將內澇防治納入法治軌道 立法前先修訂技術規范 針對目前相關立法滯后的現象，要不要立法、怎么立法，專家學者有不同看法。 眾多專家學者認為，應圍繞城市排水設施規劃建設中如何預防內澇，設施的日常維護管理，發生內澇時的應急管理措施，以及各方法律責任進行立法，將治理城市內澇納入法治軌道。 “依法管理城市，用法治手段應對城市的天災，是一個很好的思路”。中國社會科學院法學研究所所長李林教授說。 筆者在采訪時，也聽到不少法律專家持不同意見，他們認為沒有必要專門制定一部城市內澇防治法。因為我國現有的法律法規對解決包括城市內澇在內的城市災害有很多規定，如：城鄉規劃法、城市規劃編制辦法、防汛條例、城市道路管理條例等，其中，對政府和社會各方的相關責任都有規定。如果這些法律法規得到認真執行，城市內澇問題一般應該不會發生，至少不會頻繁發生。 對此，莫紀宏說：“目前相關法律法規對城市內澇問題雖有所涉及，但缺少整體觀念，執行過程中可能會出現各自為政、多頭管理的問題。鑒于城市內澇成災明顯、應急期短、問題突出，有必要在法律上建立一項專門的城市內澇防治制度，特別是對于城市內澇應急，目前相關法律法規的規定相互脫節，各種事先的應急設施設備和機制的建立不周全，因此，有必要通過單獨立法來規范城市內澇防治工作，至少應當在行政法規層面上明確城市政府在內澇防治方面的基本法律職責。” 福建省人大常委會副秘書長、辦公廳主任游勸榮提出：“在制定內澇防治法時，應當將我國現有法律中有關防澇的規定加以整合，對這類法律的實施情況進行評估，總結經驗、教訓，加以提升。同時，近年來，一些地方性法規和地方政府規章有關城市內澇防治的不少規定被實踐證明是行之有效的，在國家進行相關立法時，也應當一并加以總結、吸納。” 北京交通大學土木建筑學院教授王元豐從城市規劃建設的角度提出，從長遠看，制定城市內澇防治法很有必要。但是，當前更重要的任務是修訂有關技術規范，使其更能適應我國城市發展和應對氣候變化的挑戰。 王元豐介紹，事實上對于預防城市內澇，我國早有技術規范規定，如2001年6月1日實施的國家標準《城市排水工程規劃規范》，但該規范已超過十年，它所涉及的城市排水系統規劃和設計的技術標準，都適應不了城市經濟和社會發展的要求，應進行全面修訂。他說，在修訂中，既要全面考慮氣候變化對我國城市降雨的影響，又要考慮提高城市排水工程的設防水平。在修訂的同時，還要對城市排水工程按照現有技術規范的要求進行全面檢查。 不僅是專家學者，越來越多的公眾也認為有必要制定相關法律法規，將治理城市排水防澇納入法治軌道。日前，陜西省人大常委會征集未來五年（2013年—2017年）立法規劃，許多市民建議為下水道的設計、建設和管理以及防治城市內澇立一部法規，使城市排水問題有法可依。 城市內澇防治法應涉及哪些內容，專家學者也給出了一些建議。 莫紀宏認為，城市內澇防治法應當包括：城市選址、城市規劃設計、城市下水道工程、城市雨水綜合利用、城市排水系統的管理和監督、城市內澇防治演習、城市居民防澇能力建設、城市內澇應急、城市內澇防治相關法律責任。其中應明確，對于新建城市的選址要有明確的內澇防治要求，對新建城市的排水防澇有科學的規劃和安排；城市規劃設計要注意地方排水系統的相互聯系，防止各自為政，建立城市防澇的主體排水工程；對于城市積水，要以疏導為主，建設與自然水域有機結合的排水系統。 游勸榮提出有幾個方面內容必須寫入法律：防澇預警和應急處理機制和體系建設，類似防臺風預警和應急機制體系；建立防澇工程與建設工程“三同時”制度；明確法律責任。 ■鏈 接 內澇防治立法的他山之石 日本 嚴格規定技術指標 1958年，日本公布《下水道法》，并一直沿用至今。該法詳細規定了公共下水道、流域下水等設計和管理標準，嚴格規定各下水道的排水能力和各項技術指標。各城市也都據此制定了本地的《下水道條例》。如《東京都下水道條例》,根據排水面積的大小分檔規定了接入公共下水道的排水管道直徑和坡度。排雨用管道,排水面積超過1500平方米的,直徑要在230毫米以上。2003年頒布的《特定都市河川浸水被害對策法》還明確規定流域內的居民、事業者要努力促使雨水的蓄留與滲透，新的雨水滲透的阻礙行為在面積1000平方米以上的必須取得許可。 美國 強制“就地滯洪蓄水” 美國早已制定有強制性的防城市內澇法律，對城市內澇防范、治理措施，規定得相當詳盡。多個州均立法規定，城市新開發區域必須實行強制的“就地滯洪蓄水”，如科羅拉多州、佛羅里達州和賓夕法尼亞州分別制定了《雨水利用條例》。這些條例規定新開發區的暴雨洪水洪峰流量不能超過開發前的水平，所有新開發區必須實行強制的“就地滯洪蓄水”。以芝加哥為代表，美國鼓勵興建地下隧道蓄水系統，以解決城市防洪和雨水利用問題。其他很多城市還建立了屋頂蓄水和由入滲池、井、草地、透水地面組成的地表回灌系統。 德國 鼓勵雨水就地利用 德國就防洪工程規劃建設、防洪管理、洪水預警、抗洪搶險以及災后救濟等方面都有相應的具體法規，并指定有關執行部門。德國聯邦政府有關于水的法律法規，各州政府還有自己的水利法，形成了較完善的法律體系。2005年，德國議會通過《改善預防洪水保護法》，對《家庭用水法（WHG）》、《建筑法》以及其他相關法律進行了修訂。按照相關規定，德國新建的住宅、廠房、花園等均要設計雨水利用裝置，沒有雨水利用裝置，政府將征收占建筑物造價2%的雨水排放費。對于能主動收集使用雨水的住戶，政府則每年給予1500歐元的“雨水利用補助”。 亡羊補牢正當時 城市內澇意味著什么？固然有“到城里來看海”的浪漫，但更多的是對人民群眾生命財產安全的嚴重危害。當城市的“面子”與“里子”為人們熱議時，不期而遇的暴雨往往成為一個城市“里子”的試金石。我們固然可以用幾十年一遇、幾百年一遇甚至千年一遇這樣的字眼去渲染大自然的威力，卻無法撇清政府自身的責任。當城市內澇日益成為一個普遍問題和公眾話題時，行動迫在眉睫。 頻現的城市內澇，呼喚法制的進一步完善。無論是城市選址、城市規劃設計、城市下水道工程，以及城市內澇應急等都需要抓好頂層設計，強有力的法制保障不可或缺。只有將內澇的預防和治理納入法治化軌道，才能從源頭上推動城市管理者及相關單位提前謀劃，才能推動各有關責任主體各司其職、各負其責，才能進一步提高全社會的防災減災意識，動員廣大人民群眾參與到內澇應急管理和救援中來。 頻現的城市內澇，呼喚市政建設的加快轉型。城市化是今天中國的一大趨勢，城市應該是讓人們的生活更美好，而不是更糟。當現代化成為眾多城市追逐的目標時，我們是否可以讓地下排水管道建設率先實現現代化？科學發展觀呼喚正確政績觀，在眾多的經濟和民生考核指標中，我們是否能將城市不澇作為一項基本選項？地上與地下并重，“面子”與“里子”并進，城市建設的轉型之路任重道遠。 頻現的城市內澇，呼喚更加重視人文關懷。大災面前有大愛，每一場暴雨，我們都能聆聽許多感人的故事，感受人性的光輝。無數閃光的足跡，匯成了向上的力量，推動著社會的進步。但是，當一些保險公司拒賠受損車輛引發民怨，個別執法者簡單執法引發民怒，災后救援缺乏人文關懷引發民憂時，其效果無異于傷口撒鹽。如何把握法理情的統一，更加自覺地做到以人為本，更多地彰顯柔性管理、人性服務，最大限度地增加和諧因素，最大限度地減少不和諧因素，是擺在我們面前的一道重要課題。 亡羊補牢，未為晚也！我們現在需要的不光是決心，更是行動。 (責任編輯：白雪松) |
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