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“中國像一個大的實驗室，我們理論是欠缺的，但我們的自信正在建立。未來的一段時間，會有城市規劃的一些理論提出來，中國的問題一定是中國來解決，考慮問題要有自己的態度，自己的觀念。”
文/《瞭望》新聞周刊記者 在我國城鎮化的快速發展中，城鎮規劃發揮了重要的推動作用，規劃建設水平不斷提高。《瞭望》新聞周刊記者近日在北京、天津、廣東、江蘇、海南、貴州、內蒙古、安徽、陜西、重慶、四川等地采訪時，規劃界人士普遍認為，隨著新型城鎮化上升為國家戰略，中央高度關注城市建設及建筑，城鎮規劃迎來了又一個春天。當前，為適應和服務“新常態”，在中央“四個全面”的總體框架下，城鎮規劃面臨轉型升級與消化矛盾的雙重挑戰，規劃改革需要置身于更大的制度環境中去考量。 積極推動城鎮發展 規劃建設不斷加強 我國是世界上很早運用規劃來建設和治理城市的國家，新中國成立以來，城鎮規劃在滿足居民需求、推動城市經濟發展、推進城鎮化發展等方面發揮了重要的作用。 1982年，中國城市規劃學會在南京召開了我國歷史上第一次中國城鎮化道路問題學術研討會，并且連續三年進行城鎮化問題的專題研討。世紀之交，中央正式提出城鎮化戰略，去年，新型城鎮化上升為國家戰略。 中國城市規劃學會副理事長兼秘書長石楠說，我國城市規劃60多年發展取得了非常了不起的成績，國際學術界對中國的成績刮目相看，尤其是改革開放30多年的發展，離不開規劃的引領和技術支撐，如果沒有規劃，經濟不可能取得兩位數的高速發展。 在推動城鎮化發展的同時，規劃建設水平也不斷提高。規劃體系不斷豐富。目前，我國已經形成了由法定規劃與非法定規劃組成的城鄉規劃體系，其中法定規劃包括城鎮體系規劃、總體規劃、詳細規劃等，非法定規劃則有概念規劃、戰略規劃、城市設計、行動規劃等類型。 貴州省安順市住建局局長董立軍說，城鎮體系規劃是我國獨創的，從省、市一直到村鎮規劃，同時有總規又有詳規，規劃控制覆蓋面大，管理細，體系完備。 與此同時，建立了規劃法律和各級管理制度。以2008年正式實施的《城鄉規劃法》為核心，配套了《歷史文化名城名鎮名村保護條例》《城市規劃編制辦法》等一批行政法規、部門規章和規范性文件。全國各地不斷探索規劃制度建設。安徽省以省域城鎮體系規劃為核心實施分級管控，在全國率先通過規劃管控貫徹節約用地。廣東省惠州市探索建立了住房和城鄉規劃建設局審查、規劃委員會審議等制度體系。 此外，城鄉規劃自身專業、學科和知識、技術門類與技術手段等也不斷得到豐富和完善，規劃學科研究站在國際前沿。1999年，國際建協第20屆世界建筑師大會在北京召開，大會一致通過了由兩院院士、清華大字吳良鏞教授起草的《北京憲章》。這一憲章被公認為指導21世紀建筑發展的重要綱領性文獻，標志著吳良鏞的廣義建筑學與人居環境科學，已被全球建筑師普遍接受和推崇，從而扭轉了長期以來西方建筑理論占主導地位的局面。 業內普遍認為，近年來，我國城鎮規劃正在發生明顯變化，從工程技術向社會、生態等方面延伸，追求更多的合理性、更優的選擇，更加發揮出在空間布局、資源平衡方面的引領、調控作用，標志著這個行業正在隨著經濟的發展，日益走向成熟和完善。 城鎮矛盾積累規劃問題凸顯 奇怪建筑與“千城一面”共生，“大城市病”與“鬼城”、“睡城”為鄰，房地產過熱與土地大量出讓并存，土地浪費驚人、環境破壞日益嚴重、進城農民工生存困難，有些地方出現逆城市化趨勢……在調研中，部分基層規劃管理部門和專家學者表示，由于我國經濟的快速發展，城鎮化在短短30多年的時間完成了西方發達國家幾十年甚至上百年的歷程，積累的矛盾缺少消化的空間，使我國的城鎮化出現了諸多問題，城鎮規劃有必要總結過去的教訓。 一是控制性和適應性失度。傳統的城鎮規劃，突出指標管理，把規劃引導變成人為控制。事實上，在目前地方財政高度依賴做大經濟規模的情況下，一些規劃指標根本控制不住，比如北京市的人口規模早已突破2020年的規劃目標。因此，需要做更加深層的研究，規劃也要有一定的適應性，規劃要建立評估機制，保持動態調整，處理好彈性和剛性的關系。 二是公共政策和市場機制失調。最典型的就是大中小城市難以得到協調發展。專家認為，目前的規劃，以解決城市，尤其是以特大城市和大城市問題為主要關注點，在市場機制下，生產要素向大城市集中是必然的，但在行政等級體制下，政府也將公共資源同向配置，使政府和市場作用產生疊加效應。雖然城鎮規劃很早就提出限制大城市、發展中小城市的思路，但基本上沒有實現。 三是生產空間和生活空間關系失調。中國房地產業協會副會長兼秘書長馮俊認為，城市的發展需要生產空間和生活空間的統一，途徑就是發展第三產業。但不少地方把人為創造一個城市作為城鎮化的動力，不注重產業尤其是服務業的發展，有的把生活空間和生產空間對立起來，就業不足，缺少活力。不少新城成為“鬼城”、“睡城”，大量的開發區也因此造成土地浪費，甚至出現工業用地轉為房地產項目的情況。 四是物質規劃和城市發展戰略及城市公共政策失衡。一些城市只注重物質規劃，擺布建筑物，以建設中心城市為戰略目標，較少考慮城市的公共服務及低端群體，城市建設出現“貴族化”傾向，規劃為所謂的政績服務，為資本打工，公眾利益和城市長遠發展被忽視。 五是觀感效應和城市內涵失聯。城市觀感很漂亮，看起來很好看，但是缺少對文化和歷史內涵的保護，盲目追求看似氣派的異形建筑、地標建筑，造成資源和能源的浪費。 六是規劃中的“公權力”與“私權利”失重。規劃的編制和實施，公權力過于強勢，監督不足，評價機制單一，同時公眾參與度低，民主協調不夠。 專家認為，我國城鎮化出現的問題與發展階段的必然性有關，但也反映了城鎮化發展模式、發展理念等方面的偏差及政策、制度方面的缺失。 城鎮規劃面臨轉型 在接受《瞭望》新聞周刊記者采訪時，規劃管理部門和專家學者認為，隨著我國經濟社會進入“新常態”，常住人口城鎮化率超過50%、新型城鎮化戰略正式推進，城鎮化進入新的階段，呈現出三方面的變化，城鎮規劃建設面臨新的要求和挑戰，迫切需要轉型。 一是城鎮尤其是城市在國家政策中的地位和重要性進一步上升，農村社會向城市社會轉變，城鎮規劃須與此適應。清華大學建筑學院教授武廷海表示，從國際經驗看，城鎮化發展到一定水平，城鄉就會發生重大轉型。我國的城市從點狀逐步向區域的、綜合的塊狀形態發展，城市將在國民經濟社會發展中占據更加重要的位置，國家轉向城市社會。專家認為，一般的經驗表明，城鎮化是工業化自然發展的過程，不是經濟的引擎。但在我國，城鎮化既是工業化發展的結果，同時也將成為新一輪發展的動力，如何把握好二者的關系，是對規劃提出的挑戰。本文來源：瞭望觀察網 二是發展模式轉變，規劃重點也在發生改變。傳統的規劃是增量擴張型規劃，但目前空間增長已不可持續，到了從數量和規模向質量和效益轉變的階段，必須考慮從增量規劃轉向存量規劃。中國城市規劃設計研究院副院長李迅表示，傳統城鎮化和新型城鎮化兩種道路的不同，決定著城鎮發展的模式不同，規劃行業要順應大勢，重新認識城鎮規劃行業的發展變化，探索新的方法和途徑，未來將從規劃理念、規劃編制方法和規劃管理制度進行相應的轉型升級。 三是城鎮化進程速度放緩，新舊矛盾交織，城鄉統籌面臨更多困難。有專家認為，我國城鎮化率提高將放緩，2030年達到約65%的水平。在這一時期，一方面在集約發展的同時，公共服務需求上升，政府需要加大公共服務投入;另一方面，消化舊矛盾與推動城鄉統籌所面臨的新難題共存，尤其是社會階層分化嚴重，社會的矛盾將集中在城市，最終都會反映到對規劃的需求上來。今后，中國城市規劃面臨更加復雜的形勢，需要協調的要素越來越多。 四是法制約束加強。全面推進依法治國，規劃本身的法律地位和嚴肅性在提高的同時，要求規劃行為限定在嚴格的法制框架內。未來隨著《不動產登記暫行條例》的實施，我國的規劃需要更加科學精確地進行編制，否則很容易觸碰法律紅線。規劃實施的成本將大大提升，對私權的保護要求也更高。 專家認為，規劃要推動城鄉開發建設向環境友好、資源節約的內涵式、效益型模式轉變，同時也要注重控制行政與市場邊界，保障民眾權益。武廷海說：“規劃轉型的關鍵是應對和服務新常態，向國家控制管理城鎮化進程的工具轉變。” “先學蘇聯，后學西方” 《瞭望》新聞周刊記者在調研中發現，城鎮規劃正迎接新的發展機遇，但是規劃體系存在諸多問題，如法制保障不力、制度形不成有效體系，同時西方規劃理論中一些過時的東西占據主導地位，使得規劃指導理念出現偏差。業內人士建議探索構建符合中國特色的規劃體系。 石楠認為，針對我國城鎮化出現的問題，規劃界早在20年前就開始相關學術研究，但在實踐中并沒有得到重視。“如今，規劃很熱，但是我們的理論跟不上實踐。中國是‘一流的規劃實踐，二流的規劃理論’，國外都愿意來中國實踐他們的理論，而我們沒有，可能是因為發展太快來不及總結，我們缺乏這樣的氛圍，學科也缺乏系統研究的方法和范式。” 新中國成立以來，我國的規劃理論“先學蘇聯，后學西方”。盡管國外先進城市規劃理論的傳入，在一定程度上推動了我國城鄉規劃理論的發展，但是理論體系的構建在我國城鎮規劃的發展中長期處于被忽視的狀態，思想體系與價值觀念大都來自國外。由于政治、經濟、環境、文化和發展階段的不同，在實際規劃與建設過程中未充分理解西方理論的內涵、意義與適用性等，導致城鎮規劃理論濫用現象嚴重。 “在宣紙上畫油畫”，南開大學周恩來政府管理學院城市管理專業講師李晨光如此形容目前我國的城市規劃思路。我國有著悠久的發展歷史，應與歐洲的背景最為接近，但實際上發展模式和路徑卻引自美國，這是一種錯配。歐洲的嵌入式開發、集約式發展都沒有學到，卻大量采用美國式的增量規劃，新建城區、拆掉老城、攤大餅等導致一系列的城市病。“我們缺乏有中國特色的城鎮規劃理論和思想。” 專家認為，新的形勢迫切要求我們在新型城鎮化建設邏輯、發展邏輯、治理邏輯方面有全新的認識、全新的梳理、全新的引領。 南京大學區域研究中心副主任羅震東說：“中國像一個大的實驗室，我們理論是欠缺的，但我們的自信正在建立。未來的一段時間，會有城市規劃的一些理論提出來，中國的問題一定是中國來解決，考慮問題要有自己的態度，自己的觀念。” 不少專家表示，實踐證明單純的拿來主義不行。過去，我們往往有一種習慣性思維，一碰到問題就到西方發達國家的發展經驗、理論和模式中去尋找答案，但改革開放30多年快速發展的過程中，我國城鄉社會產生的一系列新現象、新問題是其他國家所沒有出現過的，國外現有的城市規劃理論已經難以對此做出解釋。國際通用的城市規劃基本原理需要和我國的具體實踐相結合，為此，我們應盡快轉變原有的思想體系與價值觀，針對我國城鄉社會所特有的現象與問題，構建一套特有的城鄉規劃理論。 體制障礙根深蒂固 《瞭望》新聞周刊記者在基層調研時發現，由于體制機制上的障礙難以改變，體制和機制的制約因素互相交織，互相影響，造成城鎮規劃的科學性、權威性和嚴肅性長期得不到保證，城市建設用地失控成為普遍現象，規劃體制改革任重道遠。 一是部門利益化加劇，城市總體規劃編制審批時間長，規劃既難產，又短命，規劃的引領和管控作用大打折扣。本文來源：瞭望觀察網 城市總體規劃從編制到審批發布，短則兩年有余，長則數年;有的城市的總規報送6年還沒有批下來;有的城市的總規從開始編制到國務院審批通過，前后超過十年，此間，兩個近期規劃都已實施完成。宏觀背景的變遷與城市快速的變革，使得總體規劃審批之日，就是修編啟動之時。規劃一直在路上，成了城市政府桌面上華麗的擺設。 海南省住建廳總規劃師劉釗軍、貴州省住建廳總規劃師王春等人表示，造成上述現象的根本原因在于，涉及規劃編制審批的部門，各自維護部門的利益，又都有不同的部門法規支撐，規劃打架，扯皮很多，協調時間長。 中國城市規劃設計研究院副院長楊保軍說，現在發改委的項目規劃批復具體到地塊，林業規劃、環保規劃的項目也紛紛進城落地，其背后都有部門利益的因素。 南開大學周恩來政府管理學院高級規劃師張麗梅說，政府部門管得太細、管得太多�？傮w規劃作為法定規劃，很多城市的委辦局都想借著規劃搭順風車，把自家需求加進去，導致規劃越來越厚、管得越來越多，有的規劃甚至于對選什么材料都有要求，最后反而什么都管不住。 二是強烈的發展沖動，讓規劃異化為地方獲取“土地財政”和招商引資的重要工具，非法定規劃大行其道，規劃的法律嚴肅性不足。 多位基層干部反映，不少地方政府通過做大和反復修編規劃，為的就是把周邊農村的土地納入城市管轄，以此維持“土地財政”。安徽省一位規劃人士說：“各地規劃總人口加起來已超出全國的總人口，各地編制規劃所依據的城鎮人口、城鎮化率等指標存在失真。” 有的地方政府還通過非法定規劃來代替法定規劃。法定規劃束之高閣，非法定規劃大行其道。劉釗軍表示，概念規劃和戰略規劃都是法定規劃的前期，但也有取代法定規劃的勢頭，嚴格按照法律來說是無效的。 據了解，目前由國務院審批總體規劃的城市已經達到了100多個，有些人口規模不足100萬的城市也需要由國務院審批，審批時間進一步延長。 中山大學地理科學與規劃學院教授袁奇峰等人表示，地方政府吃飯靠產業，建設靠土地。在“土地財政”的模式下，政府越來越呈現公司化的傾向，“市長成了總經理。為了招商，什么都干”。基層干部反映，許多開發商面對規劃約束時底氣很足，有人戲稱城建是“開發商牽頭，領導決策，規劃局執行”。 三是存在“規劃是龍頭，領導是繡球”現象，唯上的干部考核在一些地方使規劃異化為領導“政績”、個人愛好甚至是腐敗的工具。 基層干部反映，在一些地方，城市建設是地方領導短時間內取得政績的主要抓手，而想要“立竿見影”，就要否認前任規劃，另起爐灶。急功近利式的政績觀導致規劃方案三年一大修，兩年一小變，“一任領導、一任規劃”的問題嚴重。 一位基層干部反映，有上級領導來當地視察，“這些大領導現場辦公，現場拍板，臨時發揮，隨手一指，提出這里要建什么、那里要建什么，沒時間也根本不看縣城規劃圖，但是地方政府半個不字不敢講，只能落實貫徹，然后‘開膛破肚’，更改原有縣城規劃。” 李晨光說，在行政主導下，城市是擁有權力者心目中的面貌，建筑師和規劃師大多投其所好。“鳥巢”體育場、國家大劇院等大項目出現后，很快就會發現各地在拷貝，甚至異化為奇奇怪怪的建筑。這背后隱藏著深刻的邏輯，千城一面的背后，有一個強大的制度支撐。 南開大學周恩來政府管理學院副院長孫濤說，行政首長的價值觀與城市的發展是存在錯配的。城市發展的時間周期基本上在10年左右，城市規劃不能是試錯、證偽式地摸著石頭過河，否則，這個代價是災難性的。 探索構建中國特色規劃體系 在調研中，《瞭望》新聞周刊記者發現，盡管存在一定爭議，但是大部分業內人士認為，改革當前失控的規劃體系，尋求中國化解決途徑，探索建立中國特色規劃體系，確定新的規劃理念、規劃規范、規劃重點，進一步加強規劃管理，具有重要的現實意義。 一是研究建立中國特色規劃理論。鼓勵開展城鎮化的理論和應用研究，借鑒符合中國國情的西方規劃理論，汲取我國傳統的智慧，弘揚中國文化，體現先進理念，接納互聯網等新的技術手段，用中國的思維、中國的理論和中國的自信解決中國的問題。 二是將規劃上升到國家治理工具的高度。規劃是國家治理能力的體現，也將對國家治理發揮重要作用。規劃要凝聚改革共識，要在各級干部及社會民眾中加強規劃意識的教育，強化“規劃即法”及遵守《城鄉規劃法》的意識;維護穩定發展秩序，強化規劃對空間資源配置的綜合調控作用;探索建立國家空間規劃體系和配套的制度與法律體系，通過法律保障規劃編制、制定與實施各個環節，避免規劃被人為隨意調整。本文來源：瞭望觀察網 三是規劃要處理好政府和市場的關系。未來的各類規劃應體現政府與市場的合理分工，逐步明確政府的權力清單、負面清單和責任清單，積極釋放合理的市場信號。海南三亞市規劃局副局長常成云說，規劃是政府在空間上政策的體現，但規劃要給市場留點空間，積極利用市場的手段來實現管控。比如，修規的實質是對經濟利益的修改，有些國家允許多次修規，但修規后獲得的利益要大部分交給政府或者社會。用市場機制調節，效果很好。
四是要創新規劃編制與實施，體現“頂層設計和協同治理”。要改進規劃編制方式，創新規劃研究設計。規劃領域要有進有退，要優化規劃內容配置。規劃編制過程中，應加快推動企業、民眾由“知情權”向“參與權”邁進。 |
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