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圖為宜昌清江 相關背景 什么是城市環境 總體規劃？ 探索編制城市環境總體規劃是《國家環境保護“十二五”規劃》確定的一項重要工作，也是環境保護部積極推進的一項基本制度。環境保護部部長周生賢在2012年第七次全國環境保護工作會議的講話中，提出“積極開展城市生態和環境保護總體規劃前期研究與編制工作”。2012年4月13日，全國環保規劃財務會議提出“要積極開展城市環境總體規劃編制試點工作”。 根據國務院印發的《國家環境保護“十二五”規劃》、《大氣污染防治行動計劃》等重要文件，環境保護部分3批啟動了30個城市開展環境總體規劃的編制試點工作。 截至2014年12月底，前兩批試點的24個試點城市環境總規編制工作均已啟動，部分城市取得階段性成果，宜昌、平潭率先通過專家論證。中國環境規劃院作為主要技術單位，承擔環境總規的技術方法研究，牽頭承擔了宜昌、福州、廣州、威海、貴陽、平潭、煙臺、伊春、北海、烏魯木齊、銅陵等試點城市環境總規編制工作，研究形成了較為完善的規劃內容體系框架，開創了以城市環境功能提升、環境空間分級管控為核心的環境總體規劃技術方法體系，在環境總規研究編制理論、技術、方法和實踐等多方面取得重要突破。 “維護和改善宜昌重要環境功能，支撐而不是限制城市更好發展，支撐城市生態文明建設，這是城市環境總體規劃始終堅持的一個目標。圍繞這一目標，建立起環境空間管控體系，讓保護更加充分安全、讓發展更加集約高效，解決城市發展與生態環境空間沖突、環境資源空間‘錯配’等實際問題。這一思路在首批試點城市宜昌的環境總規編制過程中，得到了很好的實踐。”在不久前舉行的《宜昌市環境總體規劃（2013~2030年）》（以下簡稱《宜昌環境總規》）專家評審會上，中國環境規劃院副院長吳舜澤如是評價。 這份9章、36節，包含生態、水、大氣3個紅線清單附表的規劃，“突破了基于多要素敏感性、重要性、脆弱性多級別分析評價等環境空間管控技術難題，開創了以城市環境功能識別提升、環境空間分級管控為核心的環境總體規劃技術方法體系，進行了多規融合的技術探索與實踐。”專家評審意見認為，規劃在環境總規研究編制理論、技術、方法和實踐等方面達到國際先進水平。 2015年1月8日~9日，湖北省宜昌市第五屆人民代表大會常務委員會召開第二十三次會議，審議了《宜昌市人民政府關于提請審議的議案》。會議決定，批準《宜昌環境總規》，由市人民政府組織實施。 “為什么要人大審批呢？就是要確立環境總規的基礎性地位，保證環境總規的權威性、嚴肅性，解決地方環境保護規劃朝令夕改、被動挨打的問題。”宜昌市環境保護局局長劉彥才說，通過人大決議的方式，是解決當前階段環境總規法律依據和法律效力不足問題的有效途徑。 長期以來，我國城市環境規劃缺乏空間引導和管控、環境資源破碎化管理、規劃缺乏法律效力，難以對城鎮化發展進行科學引導和合理約束，導致環境資源超載和布局性環境問題日益成為城鎮化健康發展的重大制約。而《宜昌環境總規》以城市環境功能提升為目標，以環境空間管控為抓手，對城市長遠發展、空間布局和環境資源利用做出引導性、控制性安排，并通過人大審議批準的方式，確立環境總規的法律效力。這是城市環境規劃的一次成功探索和嘗試。 《宜昌環境總規》探索了從污染防治型規劃向功能提升型規劃轉變，從任務指標型規劃向空間管控型規劃轉變，從末端治理型規劃向前端引導型規劃轉變，從分散“碎片化”的規劃向系統綜合平臺型的規劃轉變。吳舜澤強調，“瞄準環境功能提升、注重空間落地，強化承載力綜合系統管理，是制定城市環境總體規劃的導向。” 環境功能維護是基本宗旨 堅守、維護、改善、提升城市的環境功能，是城市發展基礎和環境保護的宗旨，也是環境總規底線和核心目標。 城市不能孤立存在，城市的環境功能識別與定位，要著眼大尺度區域、長周期的發展歷程、多城市的比較、多領域和要素的綜合分析，在宏觀視野中合理界定。吳舜澤介紹說，他們研究了宜昌市的環境及經濟區位條件，在宜昌市長周期發展歷程中，分析了宜昌市工業化、城鎮化的發展階段，及生態環境演變歷程與形勢；橫向比較分析了宜昌市與長江沿岸同等城市、省域副中心城市等17個城市的環境經濟競爭力。從國家、長江流域、湖北省域3個尺度，提出了全國生態文明建設示范區、國家重要水源區、重要資源庫、長江重要調節區和湖北生態屏障區等“四區一庫”五大功能定位，這是宜昌市未來城市發展需要維護的基本功能和重要目標。為了保障上述功能，規劃設置了總體目標及2020年、2030年分階段規劃目標，制定了四大領域、25項指標，其中底線指標17項。 “城市環境保護不是被動服從于經濟發展，而應該從前端就發揮參與綜合決策作用，一個基本的原則，就是城市建設與經濟發展，不能損害城市重要的環境功能。”城市環境功能維護，與城市自然環境格局、環境資源格局和城市建設、產業布局息息相關，城市經濟社會發展要與環境相協調，就需要尊重環境客觀規律，這個規律既包括城市區域的生態格局、環境系統的傳輸影響格局，也包括環境資源的承載能力和空間分布。 環境空間管控是基本手段 “在宜昌環境規劃中，我們遇到兩個棘手的難題。”吳舜澤說，宜昌地形和氣候特征決定了“風往西吹、水往東流”的自然規律，也存在水、土、氣、礦資源“空間錯配”的自然格局。受上述自然條件的限制，宜昌城市發展面臨兩大突出難題：一是磷礦產業發展與總磷污染、水源地保護的結構性難題，二是東部工業園區集中布局與大氣環境污染的布局性難題。這些難題決定了宜昌市在哪些地方適合發展、哪些地方需要嚴格保護的問題上，不能簡單“一刀切”。 經過規劃組近兩年的反復探索，《宜昌環境總規》建立起以環境系統空間解析和精細化管理為核心的技術路線。通過對生態、水、大氣環境系統的分類評估，建立起分類管理、三級管控的生態保護紅線體系，實施源頭引導、精準管控，破解了宜昌這兩大環境難題，既可維護生態環境安全，又能合理利用環境資源，支撐宜昌市城市和產業的可持續發展。 宜昌的規劃首次系統構建了基于水、大氣環境系統重要性、敏感性、脆弱性評價的分級管理的生態保護紅線體系。綜合利用RS（遙感）和GIS手段，采用了30米分辨率遙感數據按照有關規范評價識別生態功能紅線，結合城市各類保護區域分布，構建能銜接、能落地的生態功能紅線。30米數字高程模型也在宜昌規劃中首次應用。通過這一模型詳細解析全域水系，劃分2572個子流域，逐一開展水環境重要性、敏感性、脆弱性評價和水資源、水環境容量、水質分析，污染源落地，評價識別水環境質量紅線區，實現了水環境精細化管理落地。系統運用中尺度大氣模型、劃分2362個3公里網格詳細模擬區域空氣流場特征、評價識別大氣環境質量紅線等前沿技術方法，開展高時空分辨率（基于3公里網格、逐小時的時間頻率）的氣象場模擬和大氣環境影響模擬，為空間管控與精細化管理提供了技術保證。 吳舜澤告訴記者，在研究方法上，《宜昌環境總規》探索利用了一系列水、大氣環境系統解析模擬模型，RS/GIS（遙感/地理信息系統）等各種模型、方法，成為規劃的主要研究工具。“這些技術、模型的實踐應用，將為其他城市今后環境總體規劃的制定積累經驗。” 此外，宜昌規劃對當地環境資源承載力進行了評估，確立資源利用上限。據課題組介紹，宜昌規劃對水環境、大氣環境容量以及土地資源、水資源的承載現狀進行了系統評價，以市域及區縣為單元，明確提出了宜昌市水資源、土地資源、水環境及大氣環境承載上線，制定配套的環境資源承載力監測預警政策機制，并提出了保障資源環境永續利用的任務及措施。 多規融合協同實施是基本方向 “城市環境總體規劃具有基礎性、戰略性、先導性和綜合性，應該作為環境保護參與城市發展綜合決策的平臺，與主體功能區規劃、城市總體規劃、土地利用總體規劃同屬城市基礎性規劃。”吳舜澤表示，規劃的范圍包括城市和鄉村在內的全部市域范圍，規劃期應著眼中長期。 宜昌規劃在制定過程中充分體現了“多規銜接、多規融合”的理念。吳舜澤告訴記者，《宜昌環境總規》與國家主體功能區規劃、全國生態功能區劃、全國生態脆弱區規劃、湖北省主體功能區規劃、湖北省城鎮體系規劃、宜昌市城市總體規劃、宜昌市土地利用總體規劃、宜昌市礦產資源開發規劃、宜昌新區規劃等規劃進行了充分銜接，尤其在生態保護紅線落地方面，與各類規劃的功能定位、空間布局、落地管控、管理制度等進行了系統銜接，確保規劃協同實施。 “銜接有多個方面和層次。”吳舜澤介紹說，一是規劃體系的銜接，城市層面應該是各類總體規劃有機銜接融合最重要的平臺。二是各類規劃的功能定位與空間管控要銜接，宜昌規劃確定的生態環境紅線為城市總體規劃、土地利用總體規劃劃分禁止建設區、限制建設區，明確功能區定位提供依據。三是規劃數據平臺銜接。建設環境總體規劃實施管理信息平臺，技術層面上與其他規劃在基礎數據底圖、分區分類技術標準、空間數據庫加以規范整合，搭建多規融合的技術平臺，將規劃要求落實到市域國土空間上。 此外，宜昌規劃還提出要創新環境管理機制，提升環境公共服務水平。一是制定以生態保護紅線為核心的環境空間管控政策；二是建立以水、氣容量和水、土資源為基礎的環境資源承載力監測預警管理機制；三是制定多層次、分類型的生態補償政策；四是制定分階段提升環境公共服務水平的區域協調發展政策等。 宜昌市委、市政府高度重視環境保護，將環境保護提升到“綠色決定生死”的層面，先后7次組織環境總規的研究匯報會，將環境總規作為支撐、促進、優化宜昌市建設現代化特大生態城市的重要基礎，作為推動宜昌市科學發展的重要內容。“將環境功能保護、環保優先、生態文明、環境經濟協調發展等一系列理念，通過規劃技術和政策創新，形成城市黨委、政府可以操作的抓手，形成各部門各區縣可以共享參照的平臺，形成政府、企業、社會共同遵守的規則。”吳舜澤覺得，這是環境總規的最重要貢獻和突破。 2015年1月9日，《宜昌環境總規》通過市人大常委會批準，會議將《環境總規》特點概括為：堅守了一個目標，即維護和改善宜昌重要環境功能，支撐而不是限制城市更好發展，支撐城市生態文明建設；建立了一個格局，即劃分城市生態保護空間和集約發展空間，讓保護更充分，讓發展更高效；破解了兩個難題，即化解磷礦產業發展與水環境保護矛盾，工業園區布局與城市大氣環境影響矛盾；劃定了3條紅線，即生態功能紅線、環境質量紅線、資源開發紅線；建立了環境空間管控平臺，實現了環境落地管控，支撐精細化管理，參與多規融合。
更多的城市環境總體規劃，或將以此為藍本，探索一種新的規劃方法與管理方法。 |
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