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關于城市規劃區、控制區內農民建房困境的幾點思考

——錦南街道辦事處 

    隨著社會發展，各地的城市化進程的不斷加快，農村居民大量涌入城市，導致城市人口快速膨脹，城市向農村擴展已成為了必然趨勢。
    目前，錦南新城，是杭州市規劃建設的二十個新城之一，位于臨安市中心城區西南部，南鄰杭徽高速公路、北靠吳越大街、西接玲瓏工業功能區，未來將建設成為獨具特色，充滿活力的山水生態宜居城區。錦南新城的建設是臨安市城市建設的飛躍，也是錦南街道經濟社會發展的重大機遇；但在規劃實施推進過程中，由于城市化推進是較為復雜的系統工程，涉及大量的人力物力，往往需要數年甚至十幾年的時間；因此現有的城中村改造及農民建房管理和規劃實施管理也成為一對不可調和的矛盾。筆者對這個問題進行了專題調研和思考。
    一、當前規劃區現狀：
    為了控制擴建成本，減少不必要的浪費，地方政府大多采取“先規劃控制，再逐步實施”的政策，規劃好了道路網及區域功能定位，同時也控制城郊村、城鄉結合部等區域的住房審批；這就引起了城市規劃控制與農民建房需求之間的矛盾，以筆者所在的臨安市錦南街道為例，依據《錦南新城總體規劃》（1999-2020）劃定的城市建設用地范圍，四至范圍北至吳越大街，南至杭徽高速公路，東至畔湖路，西至玲瓏大道（不包括政府劃定的城市核心區內村莊）。具體行政村包括錦南街道的蘭錦村、卦畈村、楊岱村、柯家村、上畔村，以及玲瓏街道的下前村、東山村等。
    其中錦南街道9個行政村中有7個行政村在城市規劃控制區范圍內（以上甘村樟村自然村為界），5個行政村涉及錦南新城建設區域，其中卦畈村、蘭巾村位于錦南新城建設核心區塊；楊岱村、柯家村村委基本位于中期控制區內；2010年市委市政府出臺文件規定，要求在城市規劃控制區內農民建房一律暫時停批停建，幾年來，街道及各部門嚴格遵守市委市政府的規定，但是，近來各村農民建房的剛性和改善性需求不斷提高，人大代表和各行政村干部、群眾百姓也向市、部門、街道反映農民建房的迫切需求。
    二、當前農民建房需求分析：
    1、房屋破舊或危房的拆建
    目前有些村里還存在的七、八十年代的磚木結構甚至是泥墻結構的房屋，已破舊不堪，一旦進入雨季，極易引發事故，急需拆建，以免引發人員傷亡。
    2、子女婚嫁需要新房
    此類人群由于農村生活傳統習慣的影響，子女長大成人，而城市商品房價高，故迫切地想拆建舊房或重建住房。
    3、改善住房生活條件
    現如今農村村民收入增加，原有住房結構不合理，不少村民想要改善居住環境，提高生活質量，于是就有了新的拆建、擴建住房的需求。
    4、其他因創建工作要求
    如新農村精品村、特色村創建要求拆舊建新，由于規劃區內經濟利益巨大驅動建設的出租房等。
    三、主要矛盾分析：
    1、規劃的前瞻性和實施的滯后性之間的矛盾。
    臨安市政府從實際情況出發，結合錦南新城的開發建設，制定總體規劃，具有前瞻性和大局性；但從規劃編制完成到具體實施尚需一段較長的時間，特別是像上畔村、上甘村、柯家村等高速公路以南的村的城市化，保守估計在五至十年之后，如在這么長一段時間內不予農民建房審批，難免會導致一批違章、違法建筑的產生，甚至產生較大的社會矛盾，影響當地社會穩定，因此必須予以高度重視。
    2、政策的強制性和監管的薄弱性之間的矛盾。
    隨著規劃控制區停批停建政策的持續，難免會產生一些違章、違法建筑，而錦南新城和街道尚無獨立的專業行政執法隊伍，僅由市執法局規劃中隊分列出一小隊負責日常巡邏、發放停建通知書等工作，巡查監管力量嚴重不足；玲瓏國土中心所管轄聯系玲瓏、錦南兩個街道，專業監察執法人員不到位，疲于應付；另外，街道的職能范圍又限制了街道工作人員無執法權，雖然有2名兼職巡查人員，但僅能做到日常巡查、上報，無法及時、有效地監管和具體執法，具體到實際為執法剛性強制力不夠到位。
    四、幾點解決途徑思考：
    因此，想要破解好城郊村農民建房的困境，就必須處理好規劃控制與建房需求之間的博弈，掌握好兩者之間的平衡點，既能在維護人民群眾基本利益的前提下，又能有效地控制好規劃區內的建房需求，也能在一定程度上遏制違章搭建，故可以考慮采取“分類處理 疏、堵結合 ”的方法。
    1、分類處理
    建議在具體政策上，也應各村的地理位置和開發實施時間的不同區別對待，如蘭錦村正在實施城市有機更新、卦畈村面臨錦南新城全面建設，則可以暫時停批房屋拆建，統一異地安置；其余楊岱村、市塢村、柯家村、上畔村等行政村則可以高速公路為界，高速公路以北屬近期要開發地段，離錦南新城核心區域位置相近，開發條件較成熟，可嚴格控制；而高速公路以南區域，短期內開發較緩，可以對確實需要拆建的房屋進行有條件嚴格審批；同時也對建房政策要求、程序、面積、層高、限高、宅基地置換、違法處置措施等予以明確。
    2、“疏、堵”結合
    “疏”即是滿足確實需要改、擴、拆建的農戶的合理建房需求。
    建議盡快完善規劃管理內容，制定《城郊村農民建房管理辦法實施細則》或相關文件，；以文件的形式對規劃實施、近期、中期、遠期實施范圍、建房要求和審批條件予以明確，堅持幾個原則；一是“一戶一宅”原則，嚴格審批流程，堅決杜絕一戶多宅的情況發生；二是必須符合各行政村新農村規劃的原則，鼓勵劃出一定區域作為農居點集中安置建設，禁止隨意損壞規劃綠地、侵占規劃道路和占用基本農田的行為發生；三是不得超占超高的原則，嚴格按照審批面積、高度建造，禁止超占、擴建房屋；四是“危舊房改建優先”的原則，首先滿足危舊房屋的拆建需求，消除安全隱患，以免造成人身、財產損失。
    “堵”即是要嚴格執行，強化對違章違法的打擊力度。
    一是在規定的核心控制區內，堅決執行停批停建的政策，采取“一刀切”的政策，不開口子、不出漏子；在有條件建設的區域內，嚴格審批，全程監管，如有超占、超高等行為的早發現、早制止、早處罰；二是建議盡快成立由錦南新城、執法局、國土、街道等部門組成的專業聯合執法隊伍，明確職責及分工，以避免發生相互推諉、扯皮的問題；同時也要注重執法力度，對發現的違法違章行為“零容忍”，一旦發現，立即查處，絕不給違法現象滋生的土壤。
    總之，隨著我市城市化水平的提高和城市規劃范圍的不斷擴大，同時為加快城市化進程，改善城市環境，提高城市規劃、建設和管理水平，拓寬城市發展空間，如何解決城郊村農民建房的課題仍在摸索中，隨著規劃實施開展推向深入，積累了豐富經驗后，結合地方實際能找到更切合實際的管理辦法。
  （編輯：趙巖）