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9月9日消息：——“十二五”時期制定我國城鄉區域協調發展戰略的若干建議目前，我國區域經濟發展已經進入了一個以統籌協調、縮小差距為特點的新的發展階段，迫切需要全面系統地建立一個完善的多層次區域經濟區劃體系，為我國城鎮化、工業化和區域經濟的協調發展提供必要的基礎和前提。
“十二五”時期，我國應堅持大中小城市和小城鎮協調發展，將城市群作為推進城鎮化的主要手段和形式，以新的100萬—200萬人口城市建設為重點，進一步加速中國特色城鎮化步伐，為我國經濟社會協調發展提供強大的推動力。
區域政策就是一切旨在縮小地區差距的、促進落后地區發展的政策。我國的區域政策體系應當取歐美政策之長處，并根據我國區域經濟發展的特點，建立具有中國特色、規范完善和具有可持續性的區域政策體系。
未來10—20年將是我國工業化和城鎮化最為重要的時期，此間我國將基本完成工業化和城鎮化的歷史重任。“十二五”時期是完成工業化和城鎮化的重要開頭，這個五年規劃綱要的一些重大決策和布局安排將直接決定未來我國現代化的基本路徑和總體格局。轉變發展方式、優化產業結構和合理布局城鄉區域經濟等，都是“十二五”期間需要認真解決的一系列重大問題。這里僅就城鄉區域協調發展提出一些初步的看法和建議。
一、建立完善的區域經濟體系
目前，我國區域經濟發展已經進入了一個以統籌協調、縮小差距為特點的新的發展階段，迫切需要全面系統地建立一個完善的多層次區域經濟區劃體系，為我國城鎮化、工業化和區域經濟的協調發展提供必要的基礎和前提。根據發達國家的經驗，中國這樣的大國，完善的區域經濟區劃體系應該由以下四個層次組成。
第一個層次——宏觀區域經濟層次。其目的在于從全國區域經濟的整體上揭示一個大國區域經濟的基本態勢和特點。在自然條件背景下，綜合考慮經濟發展水平、人口與城鎮分布密度以及宏觀區域政策的制定等因素，劃分若干大區域。
第二個層次——綜合經濟區域層次。主要目的是統一規劃和建設大型跨區域性基礎設施項目，如區際高速公路、大型水利工程等，為區域經濟一體化創造必要的硬件條件。劃分方法是以省區為基本單位（保證行政區的相對完整），根據省區間經濟聯系程度、經濟發展水平以及社會文化風俗等區域特征因素，按照統一規劃與建設基礎設施、省區臨近、行政區劃完整并不打破上一級經濟區劃以及未來發展方向大體一致等原則，將若干臨近的省區劃分為一個綜合經濟區。
第三個層次——特色經濟區層次。這個層次的經濟區劃主要著眼于在較細的產業分類層次甚至產品層次上，建立合理的區域分工與合作關系，以形成各具特色的區域經濟體系。劃分方法是以地級市為基本單位，根據自然條件的同質性、要素稟賦的相似性和產業發展的關聯性，按照以區域主導產業發展為核心、區域產業集群為依托、分工協作為紐帶、共同區外市場為目標等原則，將臨近的若干地級市劃分為一個特色經濟區。
第四個層次——基本經濟區層次，又可稱為城市圈地區（本質上是城市與其直接腹地組成的區域）。其目的在于建立生產與生活一體化的基本區域經濟空間，實現統籌城鄉發展以及城鄉一體化的目的。劃分方法是以點狀的地級市為核心，根據城鎮應形成的輻射能力和范圍、生產與生活基本在城鎮群內完成以及城鄉建設一體化等要求，按照以一個或幾個較大的城鎮為中心、城鎮間交通通信網絡完整以及人口與產品交往達一定密集程度等原則，將相鄰而彼此聯系緊密的地區，實際上相當于或就是地級市及其所管轄的縣域地區劃分為基本經濟區。
在相對完善的區域經濟體系的基礎上，在特色經濟區和基本經濟區兩個區域層次內部，可以根據建立主體功能區要求，進一步劃分功能區，以實現區域經濟體系和主體功能區的有機結合，避免工業化和城鎮化遍地開花的局面，形成城鄉區域經濟合理的“大分散、小集中”的空間分布格局。
二、走中國特色城鎮化道路，統籌城鄉發展，促進城鄉一體化
中國特色城鎮化道路內涵有三：
一是集約化和緊湊型城鎮建設模式。其要點是以具有一定人口規模的城市為建設重點，如以100萬—200萬人的大城市和特大城市為建設重點，對該范圍以上和以下的城市都應當進行適當的限制。限制規模以上的城市發展，目的在于防止所謂“大城市病”；限制規模以下城鎮的發展，目的在于節約寶貴的土地資源。
二是以城市群為載體的主要人口集中方式。分析證明，在我國僅靠300多個地級市是難以或無法滿足工業化和城鎮化發展的要求的，必須在堅持大力發展地級市的基礎上，積極發展近3000多個縣城，才能有效滿足我國工業化和城鎮化對城市數量和空間范圍的合理要求。因此，以地級及以上規模的城市為中心，以縣城為主要載體，形成城市群，這樣才能有效集中人口，實現我國高度城鎮化的目標。積極發展縣城，要給予縣域經濟和縣城更大的發展空間和權力，建議大規模地推廣真正的“省直管縣”體制。
三是城鎮用地上山的土地利用模式。處理好城鎮用地和保護耕地之間的關系，一個比較好的選擇就是要求城鎮用地上山，也就是城鎮用地盡量使用難以開辟為耕地的山地或荒地（當然，也可以選擇耕地上山），一方面可滿足城鎮用地的需要，另一方面將我國寶貴的平原土地，盡量留作耕地。
走中國特色城鎮化道路的一個關鍵，就是建立完整的城鎮體系。目前，我國城鎮體系的空間框架基本拉開，但完善的城鎮體系尚未形成。“十二五”時期我國城鎮化戰略可以描述為：堅持大中小城市和小城鎮協調發展，將城市群作為推進城鎮化的主要手段和形式，以新的100萬—200萬人口城市建設為重點，進一步加速中國特色城鎮化步伐，為我國經濟社會協調發展提供強大的推動力。
目前，影響我國城鎮體系建設和完善的一個重要原因就是，“十五”以來在實施加快城鎮化發展戰略的背景下，我國正常的設市程序卻無故中斷了10多年（期間，只允許建制鎮的設置，即落實了小城鎮發展戰略），直到現在仍然處于凍結狀態（期間，市的設置只允許改縣級市為區）。為此，盡快重新開啟設市程序，加速建制鎮向城市轉變步伐，就成為推動我國“2000＋18000（城市和建制鎮）”城鎮體系的形成和越來越熱的城市群的發展的關鍵性對策和措施。
三、建立完善的區域政策體系
從理論上講，區域政策就是一切旨在縮小地區差距的、促進落后地區發展的政策。從世界發達國家和地區的經驗看：首先，他們都具有比較完整的、行之有效的區域發展和差距調整的區域政策體系。其次，他們的區域政策的實施手段具有明顯不同的特點，美國注重稅收政策的調節，歐盟注重的是對落后地區直接的財政援助和投資優惠政策。我國的區域政策體系應當取兩者之長處，并根據我國區域經濟發展的特點，建立具有中國特色、規范完善和具有可持續性的區域政策體系。具體講，我國的區域政策應當包括以下三大部分：
第一，實現各地區公共服務均等化。完善分稅制，努力改進累進稅制，進一步加大財政性地區轉移支付制度的建設，建立明確的地區財政支出平衡機制，保證各地區公共服務水平的均等化。“十二五”時期，在財政性地區轉移支付制度的建設上，可以做兩點：一是按照全國統一的制度和標準，不斷提高各類社會保障的統籌層次，在基本完成社會保障體系省級統籌的基礎上，加快全國統籌目標的實現；二是在政府職能轉變、政府機構和編制進一步減少、公務員收入水平不得高于全社會中等收入水平的情況下，逐步實現各省區公務員名義工資大體一致。
第二，創造各地區大體一致的經濟社會發展環境。建立區域經濟協調發展的內在“穩壓器”，創建相對公平的區域競爭平臺。改革稅收體制，在統一稅制的前提下，進一步完善分稅制，建立主要稅種的累進稅制。分稅制要向省區以下的地方政府延伸，盡快實現一級政府一級財政的目標，同時還要擴大地方政府在稅收立法上的權限。需要實施累進稅制的稅種主要是增值稅、營業稅、消費稅和企業所得稅等（目前我國只有占稅收收入比重較小的個人所得稅實行了這種稅收制度），這些稅種的累進稅制將為我國經濟均衡和協調發展建立一個內在的“穩壓器”。從區域發展看，主要稅種的累進稅制可以通過稅收的差異求得地區間發展條件上的大體一致，從而有利于區域經濟的協調發展。
第三，以問題地區為重點目標，制定區域投資優惠政策。財政轉移支付主要是解決公共開支相對均衡的問題，經濟發展的相對均衡則主要靠政府對落后地區給予的投資優惠政策來解決，為此，要構建針對問題地區的專項區域投資傾斜政策體系。目前，我國主要的問題地區包括貧困地區（過疏地區）、老工業基地（過密地區）、礦業城市地區、糧食主產區等。國家確定的592個扶貧開發工作重點縣主要集中在中西部地區，今后，要繼續實施西部大開發戰略，進一步加大扶貧工作的力度，同時還要加大西部人口向東中部轉移和生態移民的力度，以加速區域協調發展的進程。我國老工業基地主要分布在東北及中部地區，今后，可充分發揮工業基礎雄厚、區位條件好以及綜合資源優勢明顯的優勢，通過加大改革和改造的力度，圍繞裝備制造業和能源原材料優勢產業的強化發展，盡快實現振興的目的。礦業城市地區、糧食主產區和初步顯現膨脹病的大城市地區都應當制定專門的政策，以解決這些地區發展中面臨的突出問題，促進區域經濟協調發展。
中國經濟時報
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