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9月9日消息：——“十二五”時(shí)期制定我國城鄉(xiāng)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略的若干建議目前，我國區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展已經(jīng)進(jìn)入了一個(gè)以統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、縮小差距為特點(diǎn)的新的發(fā)展階段，迫切需要全面系統(tǒng)地建立一個(gè)完善的多層次區(qū)域經(jīng)濟(jì)區(qū)劃體系，為我國城鎮(zhèn)化、工業(yè)化和區(qū)域經(jīng)濟(jì)的協(xié)調(diào)發(fā)展提供必要的基礎(chǔ)和前提。
“十二五”時(shí)期，我國應(yīng)堅(jiān)持大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展，將城市群作為推進(jìn)城鎮(zhèn)化的主要手段和形式，以新的100萬—200萬人口城市建設(shè)為重點(diǎn)，進(jìn)一步加速中國特色城鎮(zhèn)化步伐，為我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展提供強(qiáng)大的推動(dòng)力。
區(qū)域政策就是一切旨在縮小地區(qū)差距的、促進(jìn)落后地區(qū)發(fā)展的政策。我國的區(qū)域政策體系應(yīng)當(dāng)取歐美政策之長處，并根據(jù)我國區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的特點(diǎn)，建立具有中國特色、規(guī)范完善和具有可持續(xù)性的區(qū)域政策體系。
未來10—20年將是我國工業(yè)化和城鎮(zhèn)化最為重要的時(shí)期，此間我國將基本完成工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的歷史重任。“十二五”時(shí)期是完成工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的重要開頭，這個(gè)五年規(guī)劃綱要的一些重大決策和布局安排將直接決定未來我國現(xiàn)代化的基本路徑和總體格局。轉(zhuǎn)變發(fā)展方式、優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和合理布局城鄉(xiāng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)等，都是“十二五”期間需要認(rèn)真解決的一系列重大問題。這里僅就城鄉(xiāng)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展提出一些初步的看法和建議。
一、建立完善的區(qū)域經(jīng)濟(jì)體系
目前，我國區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展已經(jīng)進(jìn)入了一個(gè)以統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、縮小差距為特點(diǎn)的新的發(fā)展階段，迫切需要全面系統(tǒng)地建立一個(gè)完善的多層次區(qū)域經(jīng)濟(jì)區(qū)劃體系，為我國城鎮(zhèn)化、工業(yè)化和區(qū)域經(jīng)濟(jì)的協(xié)調(diào)發(fā)展提供必要的基礎(chǔ)和前提。根據(jù)發(fā)達(dá)國家的經(jīng)驗(yàn)，中國這樣的大國，完善的區(qū)域經(jīng)濟(jì)區(qū)劃體系應(yīng)該由以下四個(gè)層次組成。
第一個(gè)層次——宏觀區(qū)域經(jīng)濟(jì)層次。其目的在于從全國區(qū)域經(jīng)濟(jì)的整體上揭示一個(gè)大國區(qū)域經(jīng)濟(jì)的基本態(tài)勢(shì)和特點(diǎn)。在自然條件背景下，綜合考慮經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、人口與城鎮(zhèn)分布密度以及宏觀區(qū)域政策的制定等因素，劃分若干大區(qū)域。
第二個(gè)層次——綜合經(jīng)濟(jì)區(qū)域?qū)哟巍Ｖ饕康氖墙y(tǒng)一規(guī)劃和建設(shè)大型跨區(qū)域性基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，如區(qū)際高速公路、大型水利工程等，為區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化創(chuàng)造必要的硬件條件。劃分方法是以省區(qū)為基本單位（保證行政區(qū)的相對(duì)完整），根據(jù)省區(qū)間經(jīng)濟(jì)聯(lián)系程度、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平以及社會(huì)文化風(fēng)俗等區(qū)域特征因素，按照統(tǒng)一規(guī)劃與建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施、省區(qū)臨近、行政區(qū)劃完整并不打破上一級(jí)經(jīng)濟(jì)區(qū)劃以及未來發(fā)展方向大體一致等原則，將若干臨近的省區(qū)劃分為一個(gè)綜合經(jīng)濟(jì)區(qū)。
第三個(gè)層次——特色經(jīng)濟(jì)區(qū)層次。這個(gè)層次的經(jīng)濟(jì)區(qū)劃主要著眼于在較細(xì)的產(chǎn)業(yè)分類層次甚至產(chǎn)品層次上，建立合理的區(qū)域分工與合作關(guān)系，以形成各具特色的區(qū)域經(jīng)濟(jì)體系。劃分方法是以地級(jí)市為基本單位，根據(jù)自然條件的同質(zhì)性、要素稟賦的相似性和產(chǎn)業(yè)發(fā)展的關(guān)聯(lián)性，按照以區(qū)域主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)發(fā)展為核心、區(qū)域產(chǎn)業(yè)集群為依托、分工協(xié)作為紐帶、共同區(qū)外市場為目標(biāo)等原則，將臨近的若干地級(jí)市劃分為一個(gè)特色經(jīng)濟(jì)區(qū)。
第四個(gè)層次——基本經(jīng)濟(jì)區(qū)層次，又可稱為城市圈地區(qū)（本質(zhì)上是城市與其直接腹地組成的區(qū)域）。其目的在于建立生產(chǎn)與生活一體化的基本區(qū)域經(jīng)濟(jì)空間，實(shí)現(xiàn)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展以及城鄉(xiāng)一體化的目的。劃分方法是以點(diǎn)狀的地級(jí)市為核心，根據(jù)城鎮(zhèn)應(yīng)形成的輻射能力和范圍、生產(chǎn)與生活基本在城鎮(zhèn)群內(nèi)完成以及城鄉(xiāng)建設(shè)一體化等要求，按照以一個(gè)或幾個(gè)較大的城鎮(zhèn)為中心、城鎮(zhèn)間交通通信網(wǎng)絡(luò)完整以及人口與產(chǎn)品交往達(dá)一定密集程度等原則，將相鄰而彼此聯(lián)系緊密的地區(qū)，實(shí)際上相當(dāng)于或就是地級(jí)市及其所管轄的縣域地區(qū)劃分為基本經(jīng)濟(jì)區(qū)。
在相對(duì)完善的區(qū)域經(jīng)濟(jì)體系的基礎(chǔ)上，在特色經(jīng)濟(jì)區(qū)和基本經(jīng)濟(jì)區(qū)兩個(gè)區(qū)域?qū)哟蝺?nèi)部，可以根據(jù)建立主體功能區(qū)要求，進(jìn)一步劃分功能區(qū)，以實(shí)現(xiàn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)體系和主體功能區(qū)的有機(jī)結(jié)合，避免工業(yè)化和城鎮(zhèn)化遍地開花的局面，形成城鄉(xiāng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)合理的“大分散、小集中”的空間分布格局。
二、走中國特色城鎮(zhèn)化道路，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，促進(jìn)城鄉(xiāng)一體化
中國特色城鎮(zhèn)化道路內(nèi)涵有三：
一是集約化和緊湊型城鎮(zhèn)建設(shè)模式。其要點(diǎn)是以具有一定人口規(guī)模的城市為建設(shè)重點(diǎn)，如以100萬—200萬人的大城市和特大城市為建設(shè)重點(diǎn)，對(duì)該范圍以上和以下的城市都應(yīng)當(dāng)進(jìn)行適當(dāng)?shù)南拗啤Ｏ拗埔?guī)模以上的城市發(fā)展，目的在于防止所謂“大城市病”；限制規(guī)模以下城鎮(zhèn)的發(fā)展，目的在于節(jié)約寶貴的土地資源。
二是以城市群為載體的主要人口集中方式。分析證明，在我國僅靠300多個(gè)地級(jí)市是難以或無法滿足工業(yè)化和城鎮(zhèn)化發(fā)展的要求的，必須在堅(jiān)持大力發(fā)展地級(jí)市的基礎(chǔ)上，積極發(fā)展近3000多個(gè)縣城，才能有效滿足我國工業(yè)化和城鎮(zhèn)化對(duì)城市數(shù)量和空間范圍的合理要求。因此，以地級(jí)及以上規(guī)模的城市為中心，以縣城為主要載體，形成城市群，這樣才能有效集中人口，實(shí)現(xiàn)我國高度城鎮(zhèn)化的目標(biāo)。積極發(fā)展縣城，要給予縣域經(jīng)濟(jì)和縣城更大的發(fā)展空間和權(quán)力，建議大規(guī)模地推廣真正的“省直管縣”體制。
三是城鎮(zhèn)用地上山的土地利用模式。處理好城鎮(zhèn)用地和保護(hù)耕地之間的關(guān)系，一個(gè)比較好的選擇就是要求城鎮(zhèn)用地上山，也就是城鎮(zhèn)用地盡量使用難以開辟為耕地的山地或荒地（當(dāng)然，也可以選擇耕地上山），一方面可滿足城鎮(zhèn)用地的需要，另一方面將我國寶貴的平原土地，盡量留作耕地。
走中國特色城鎮(zhèn)化道路的一個(gè)關(guān)鍵，就是建立完整的城鎮(zhèn)體系。目前，我國城鎮(zhèn)體系的空間框架基本拉開，但完善的城鎮(zhèn)體系尚未形成。“十二五”時(shí)期我國城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略可以描述為：堅(jiān)持大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展，將城市群作為推進(jìn)城鎮(zhèn)化的主要手段和形式，以新的100萬—200萬人口城市建設(shè)為重點(diǎn)，進(jìn)一步加速中國特色城鎮(zhèn)化步伐，為我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展提供強(qiáng)大的推動(dòng)力。
目前，影響我國城鎮(zhèn)體系建設(shè)和完善的一個(gè)重要原因就是，“十五”以來在實(shí)施加快城鎮(zhèn)化發(fā)展戰(zhàn)略的背景下，我國正常的設(shè)市程序卻無故中斷了10多年（期間，只允許建制鎮(zhèn)的設(shè)置，即落實(shí)了小城鎮(zhèn)發(fā)展戰(zhàn)略），直到現(xiàn)在仍然處于凍結(jié)狀態(tài)（期間，市的設(shè)置只允許改縣級(jí)市為區(qū)）。為此，盡快重新開啟設(shè)市程序，加速建制鎮(zhèn)向城市轉(zhuǎn)變步伐，就成為推動(dòng)我國“2000＋18000（城市和建制鎮(zhèn)）”城鎮(zhèn)體系的形成和越來越熱的城市群的發(fā)展的關(guān)鍵性對(duì)策和措施。
三、建立完善的區(qū)域政策體系
從理論上講，區(qū)域政策就是一切旨在縮小地區(qū)差距的、促進(jìn)落后地區(qū)發(fā)展的政策。從世界發(fā)達(dá)國家和地區(qū)的經(jīng)驗(yàn)看：首先，他們都具有比較完整的、行之有效的區(qū)域發(fā)展和差距調(diào)整的區(qū)域政策體系。其次，他們的區(qū)域政策的實(shí)施手段具有明顯不同的特點(diǎn)，美國注重稅收政策的調(diào)節(jié)，歐盟注重的是對(duì)落后地區(qū)直接的財(cái)政援助和投資優(yōu)惠政策。我國的區(qū)域政策體系應(yīng)當(dāng)取兩者之長處，并根據(jù)我國區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的特點(diǎn)，建立具有中國特色、規(guī)范完善和具有可持續(xù)性的區(qū)域政策體系。具體講，我國的區(qū)域政策應(yīng)當(dāng)包括以下三大部分：
第一，實(shí)現(xiàn)各地區(qū)公共服務(wù)均等化。完善分稅制，努力改進(jìn)累進(jìn)稅制，進(jìn)一步加大財(cái)政性地區(qū)轉(zhuǎn)移支付制度的建設(shè)，建立明確的地區(qū)財(cái)政支出平衡機(jī)制，保證各地區(qū)公共服務(wù)水平的均等化。“十二五”時(shí)期，在財(cái)政性地區(qū)轉(zhuǎn)移支付制度的建設(shè)上，可以做兩點(diǎn)：一是按照全國統(tǒng)一的制度和標(biāo)準(zhǔn)，不斷提高各類社會(huì)保障的統(tǒng)籌層次，在基本完成社會(huì)保障體系省級(jí)統(tǒng)籌的基礎(chǔ)上，加快全國統(tǒng)籌目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)；二是在政府職能轉(zhuǎn)變、政府機(jī)構(gòu)和編制進(jìn)一步減少、公務(wù)員收入水平不得高于全社會(huì)中等收入水平的情況下，逐步實(shí)現(xiàn)各省區(qū)公務(wù)員名義工資大體一致。
第二，創(chuàng)造各地區(qū)大體一致的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展環(huán)境。建立區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展的內(nèi)在“穩(wěn)壓器”，創(chuàng)建相對(duì)公平的區(qū)域競爭平臺(tái)。改革稅收體制，在統(tǒng)一稅制的前提下，進(jìn)一步完善分稅制，建立主要稅種的累進(jìn)稅制。分稅制要向省區(qū)以下的地方政府延伸，盡快實(shí)現(xiàn)一級(jí)政府一級(jí)財(cái)政的目標(biāo)，同時(shí)還要擴(kuò)大地方政府在稅收立法上的權(quán)限。需要實(shí)施累進(jìn)稅制的稅種主要是增值稅、營業(yè)稅、消費(fèi)稅和企業(yè)所得稅等（目前我國只有占稅收收入比重較小的個(gè)人所得稅實(shí)行了這種稅收制度），這些稅種的累進(jìn)稅制將為我國經(jīng)濟(jì)均衡和協(xié)調(diào)發(fā)展建立一個(gè)內(nèi)在的“穩(wěn)壓器”。從區(qū)域發(fā)展看，主要稅種的累進(jìn)稅制可以通過稅收的差異求得地區(qū)間發(fā)展條件上的大體一致，從而有利于區(qū)域經(jīng)濟(jì)的協(xié)調(diào)發(fā)展。
第三，以問題地區(qū)為重點(diǎn)目標(biāo)，制定區(qū)域投資優(yōu)惠政策。財(cái)政轉(zhuǎn)移支付主要是解決公共開支相對(duì)均衡的問題，經(jīng)濟(jì)發(fā)展的相對(duì)均衡則主要靠政府對(duì)落后地區(qū)給予的投資優(yōu)惠政策來解決，為此，要構(gòu)建針對(duì)問題地區(qū)的專項(xiàng)區(qū)域投資傾斜政策體系。目前，我國主要的問題地區(qū)包括貧困地區(qū)（過疏地區(qū)）、老工業(yè)基地（過密地區(qū)）、礦業(yè)城市地區(qū)、糧食主產(chǎn)區(qū)等。國家確定的592個(gè)扶貧開發(fā)工作重點(diǎn)縣主要集中在中西部地區(qū)，今后，要繼續(xù)實(shí)施西部大開發(fā)戰(zhàn)略，進(jìn)一步加大扶貧工作的力度，同時(shí)還要加大西部人口向東中部轉(zhuǎn)移和生態(tài)移民的力度，以加速區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的進(jìn)程。我國老工業(yè)基地主要分布在東北及中部地區(qū)，今后，可充分發(fā)揮工業(yè)基礎(chǔ)雄厚、區(qū)位條件好以及綜合資源優(yōu)勢(shì)明顯的優(yōu)勢(shì)，通過加大改革和改造的力度，圍繞裝備制造業(yè)和能源原材料優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)的強(qiáng)化發(fā)展，盡快實(shí)現(xiàn)振興的目的。礦業(yè)城市地區(qū)、糧食主產(chǎn)區(qū)和初步顯現(xiàn)膨脹病的大城市地區(qū)都應(yīng)當(dāng)制定專門的政策，以解決這些地區(qū)發(fā)展中面臨的突出問題，促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展。
中國經(jīng)濟(jì)時(shí)報(bào)
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