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讓居民出行更加科學有序
所謂TOD模式，是Transit—0riented—Development的縮寫，意思是“公共交通導(dǎo)向型發(fā)展”模式，也稱“公交導(dǎo)向開發(fā)”，是一種高密度居住、零售、辦公、公共設(shè)施和開發(fā)空間相混合的一種土地使用模式。TOD是城市土地利用與公共交通聯(lián)合發(fā)展研究與實踐的一個標桿，它包括了幾方面的內(nèi)容，一個是公共交通系統(tǒng)的規(guī)劃與建設(shè)，一個是城市空間開發(fā)模式。從城市空間發(fā)展的角度來看，城市空間功能布局是TOD模式的重要工作內(nèi)容之一，因為其不僅僅涉及城市道路網(wǎng)絡(luò)布局、公共交通線路布局，而且還涉及到城市各類用地的空間最優(yōu)布局；從城市聯(lián)合開發(fā)的角度來看，提倡綠色環(huán)保出行，綜合考慮公眾出行的可達性、舒適性以及土地利用如何開發(fā)、利益分配。因此公交導(dǎo)向與土地開發(fā)二者的有效、高效相互作用是TOD發(fā)展的根本所在。
大量的城市交通出行需求，迫切需要更為科學、更為合理的城市發(fā)展模式。TOD所提倡的高密度開發(fā)和混合開發(fā)，最大限度地將交通需求在軌道沿線周圍得到滿足，有研究表明，由于實施了TOD模式，在公共交通車站附近居住、工作、購物的居民，可以減少20％~40％的出行需求。TOD模式重視居住與就業(yè)平衡，讓城市居民的出行盡可能在短距離內(nèi)實現(xiàn)，并且降低很多無效的出行，讓居民出行更加科學有序。
由于TOD模式減少了小汽車的出行、鼓勵了步行等慢行交通方式，有研究表明汽車尾氣等溫室氣體的排放將減少。TOD所倡導(dǎo)的公共交通引導(dǎo)城市開發(fā)，可以促進城鄉(xiāng)一體化進程中城市與鄉(xiāng)村的融合進程。通過大容量的公共交通工具，將城市建成區(qū)已經(jīng)飽和的人口疏散到城市邊緣區(qū)，從而促進了當?shù)氐慕?jīng)濟發(fā)展、就業(yè)、房地產(chǎn)市場的發(fā)展。通過實施TOD所倡導(dǎo)的高密度的土地開發(fā)和土地的混合利用，可以有效緩解蔓延式增長的趨勢，節(jié)約土地利用面積，這對中國這個人多地少的國家來說是非常有吸引力的。此外，實施TOD有助于減少居民的居住成本，有助于緩解我國日趨嚴重的高房價局面。
中國首條快速公交線——北京南中軸路快速公交以及深圳地鐵一號線都是TOD的典型案例。深圳市地鐵有限公司于2003年9月成立了資源開發(fā)分公司，負責物業(yè)、廣告、商貿(mào)、通信等地鐵資源的開發(fā)利用。根據(jù)有關(guān)規(guī)劃，深圳地鐵商業(yè)規(guī)劃將分為站廳內(nèi)零星商鋪物業(yè)、站廳內(nèi)中型商業(yè)物業(yè)和與站廳相連的地下商業(yè)街等3種業(yè)態(tài)。根據(jù)規(guī)劃，地鐵商業(yè)街將設(shè)主體商場。商場經(jīng)營品種力求與地面商業(yè)配套或填補市場空白。深圳地鐵包括大劇院站、會展中心站、世界之窗站等三個站廳層。此外．市民中心站、崗廈至會展中心區(qū)間、會展中心至購物公園區(qū)間設(shè)有地下商業(yè)街。而小商鋪主要分布在多站的站廳，包括便利店、沖印店、銀行、書報亭等。
TOD實踐應(yīng)具備哪些條件
交通部科學研究院中國城市可持續(xù)交通研究中心的彭唬說，TOD模式與規(guī)劃制度及其協(xié)調(diào)制度密切相關(guān)。他分析說，在《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》中關(guān)于交通規(guī)劃的規(guī)定僅限于總體規(guī)劃和詳細規(guī)劃需要的技術(shù)內(nèi)容，而對單獨編制城市綜合交通規(guī)劃未明確說明完整的編制程序和編制內(nèi)容的要求。實際上，綜合交通規(guī)劃已經(jīng)逐步形成了完整的技術(shù)框架和內(nèi)容，不僅局限于城市規(guī)劃編制辦法，但是交通規(guī)劃的層次劃分和編制內(nèi)容與城市規(guī)劃又存在一定的偏差。由于交通問題的日益突出，許多城市開始重視城市交通規(guī)劃的編制，但是仍然基本上處于理念重視階段，在實際操作過程中重視不足。往往忽略了城市綜合交通規(guī)劃的統(tǒng)領(lǐng)作用，過度重視軌道交通及快速公交規(guī)劃的編制，城市交通微循環(huán)不暢的問題隨處可見。盡管一些規(guī)劃中融入了公交優(yōu)先和TOD理念，但在操作過程中TOD往往變成了DOT，失去了TOD的作用。
由于在法律上和實際操作過程中，出現(xiàn)了城市規(guī)劃與城市綜合交通規(guī)劃之間銜接上的偏差，又由于不同部門編制規(guī)劃，往往存在不同編制主管部門之間缺乏溝通與協(xié)調(diào)。造成TOD模式在規(guī)劃用地布局、開發(fā)強度上存在上位規(guī)劃和下位規(guī)劃不能很好對等問題。同時在建設(shè)和管理方面也就勢必存在不協(xié)調(diào)。
開發(fā)密度和開發(fā)強度是TOD模式實施的重要方面，公共交通線路和站點的開發(fā)密度是否與城市交通出行量分布相吻合，土地利用開發(fā)強度是否與公共交通線網(wǎng)布局相協(xié)調(diào)，居住、就業(yè)與公共交通網(wǎng)絡(luò)是否三位統(tǒng)一，這些都關(guān)系到TOD開發(fā)價值的真正體現(xiàn)。
TOD模式實施首先要適應(yīng)具體的環(huán)境條件，對于中國城市高密度的土地開發(fā)和公共交通開發(fā)，需要一個與之匹配的開發(fā)強度。隨著城鎮(zhèn)化的快速推進，中國城市到底需要什么樣的土地和公共交通開發(fā)密度是需要很好的理論分析和實踐操作的，然而在這一方面我們做得還遠遠不夠。
彭唬說，利益分配機制是體現(xiàn)TOD利益聯(lián)合體的重要手段，目前國內(nèi)城市土地開發(fā)和交通設(shè)施開發(fā)分屬不同部門，基礎(chǔ)設(shè)施之間的正負外部性沒有很好地關(guān)聯(lián)起來。城市交通樞紐的建設(shè)，會給周邊地產(chǎn)、商業(yè)帶來不小的經(jīng)濟效益，而這些正外部性在國內(nèi)幾乎沒有反補到交通設(shè)施的建設(shè)和投資中。反過來，地產(chǎn)和商業(yè)開發(fā)又能夠帶來充足的交通流量。由于缺乏這種利益分配機制，往往造成交通基礎(chǔ)設(shè)施投融資機制單調(diào)，政府單方面投資，不但增加了政府財政負擔，而且也不利于市場機制運營。
城市TOD實踐的政策建議
對中國城市TOD實踐，長沙理工大學的李炎提出了政策建議。
一是規(guī)劃制度與規(guī)劃方案地位保障。從城市規(guī)劃角度看，如何制定土地利用政策，實現(xiàn)公交引導(dǎo)的發(fā)展模式LTOD），交通規(guī)劃所起的作用至關(guān)重要�，F(xiàn)在城市詳細規(guī)劃中的地塊性質(zhì)、容積率、綠地率、建筑形式、外觀色彩等方面早已是規(guī)劃設(shè)計條件和規(guī)劃審批考慮的主要因素，而交通容量尚未成為城市規(guī)劃決策的主要依據(jù)之一，尤其是成為否決規(guī)劃設(shè)計的條件。因此在城市規(guī)劃、實施、監(jiān)督層面提升城市交通規(guī)劃的地位和作用，加強城市交通規(guī)劃和TOD規(guī)劃方案實施的保障地位，顯得尤為重要。
二是利益分配的協(xié)調(diào)機制。城市大規(guī)模的大容量公共交通，特別是軌道交通，除了建設(shè)周期長、投資大等因素外，很大的一個不利于實施BTO的因素是城市居民可選擇的出行方式很多，票價的制定是一個非常敏感的問題。票價高了、低了都不可行，都無法保障資金的回收和設(shè)備、車輛的正常維護保養(yǎng)。
縱觀國內(nèi)外的軌道交通開發(fā)實踐，比較成功的投融資模式都聯(lián)合了周邊的土地開發(fā)。在中國香港地鐵的“地鐵物業(yè)”開發(fā)模式中，無須政府投入資金、補貼運營或擔保貸款，地鐵公司自負盈虧，承擔建設(shè)及運營成本，地鐵公司統(tǒng)籌所有軌道及房地產(chǎn)規(guī)劃、建設(shè)、管理及協(xié)調(diào)，土地產(chǎn)權(quán)統(tǒng)一，直到物業(yè)落成，這樣就減輕了政府的經(jīng)濟負擔。因此必須建立一種土地與交通聯(lián)合開發(fā)的利益分配機制，形成良好的土地增值反補公共交通的運作模式，以推進中國城市TOD發(fā)展模式的推廣。
三是一體化的TOD站點設(shè)計。一體化公交樞紐是實現(xiàn)TOD模式的重要內(nèi)容，綜合樞紐周邊土地開發(fā)、商業(yè)開發(fā)等是交通網(wǎng)絡(luò)中最為發(fā)達的地點之一，也是最能體現(xiàn)TOD模式的節(jié)點。我國城市的公交樞紐大多是將多個交通中心、多種公交方式混雜于一處，并沒有形成整合的換乘樞紐，乘客換乘需要行走較長而復(fù)雜的路線。
一體化理念指綜合考慮不同層面的交通聯(lián)系、疏解和引導(dǎo)功能，通過優(yōu)化整臺各類交通資源及對各類交通方式流線的合理設(shè)計，實現(xiàn)城市軌道交通、常規(guī)公交、小汽車等交通方式與其他長途運輸方式之間的無縫換乘，從而為廣大出行者提供便捷、安全、舒適的換乘條件。一體化理念的優(yōu)化以及一體化樞紐的規(guī)劃建設(shè)，已經(jīng)成為TOD發(fā)展模式、優(yōu)化城市交通出行環(huán)境、緩解城市交通問題的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。
(責任編輯：瑋鋒)
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