要向“中國城市規(guī)劃腐敗”開刀_中國規(guī)劃網(wǎng)—

當(dāng)前，中國處于向城市化的轉(zhuǎn)軌時期，在各地紛紛提出“經(jīng)營城市”的理念和背景下，城建規(guī)劃腐敗的迅速滋生和蔓延，成為一種令人深思的腐敗現(xiàn)象。由于城建規(guī)劃的特殊性，規(guī)劃領(lǐng)域一旦產(chǎn)生腐敗，導(dǎo)致的惡果往往可能傷及一座城市的長遠發(fā)展，所以有人是這樣描繪城建規(guī)劃腐敗的嚴重后果：“一支腐敗的規(guī)劃之筆，可以使一座城市畸形發(fā)育；一支腐敗的規(guī)劃之筆，可以使巨額國有資產(chǎn)灰飛煙滅；一支腐敗的規(guī)劃之筆，可以使不法開發(fā)商轉(zhuǎn)眼之間大發(fā)橫財；一支腐敗的規(guī)劃之筆，可以使規(guī)劃官員一夜之間暴富。總而言之，“規(guī)劃腐敗”是損害國家和人民利益的毒瘤，是構(gòu)建社會主義和諧社會的大敵。不久前國家8部委聯(lián)手出擊，對房地產(chǎn)開發(fā)、建設(shè)、交易以及中介服務(wù)環(huán)節(jié)的違法違規(guī)、權(quán)錢交易行為進行全面整治。在整治行動中，“規(guī)劃腐敗”是其中的重要內(nèi)容，這讓人們對專項行動充滿期待。向“規(guī)劃腐敗”開刀正在進行中。
　　揭開規(guī)劃腐敗的重重黑幕
　　作為城市的設(shè)計者、規(guī)劃者，規(guī)劃在政府部門中的地位是十分顯赫的，特別是在大拆大建的年代，規(guī)劃部門更是舉足輕重。于是，結(jié)交規(guī)劃局，拉攏手握規(guī)劃大權(quán)的規(guī)劃官員，對于開發(fā)商來說，對于企業(yè)來說，對于某些投機者來說，就是發(fā)財?shù)臋C會、機遇。有人說，規(guī)劃部門是真正的財神爺。規(guī)劃部門貓膩太多、名堂太多，彈性太大。讓我們從以下重重黑幕中窺斑見豹。
　　“面團式”的容積率。所謂“容積率”，就是一個小區(qū)的總建筑面積與用地面積的比率。建筑面積越大，房地產(chǎn)利潤越多，因此，提高容積率、實現(xiàn)可售面積最大化，是地產(chǎn)開發(fā)商孜孜追求的目標。對商業(yè)開發(fā)來說，容積率就是面積，面積就是錢。以一塊占地1萬平方米的土地來計算，假使容積率是3，意味著可建3萬平方米，容積率提高到3.5，則可建3.5萬平方米。如果以3000元/平方米的價格出售，可以多得1500萬元。握有規(guī)劃實權(quán)的官員只要筆下稍稍一松，把容積率提高一丁點，對開發(fā)商來說，可能就是幾百萬、幾千萬甚至更多的利潤，就有可能讓許多人發(fā)財，讓許多人成為百萬甚至千萬富翁。有人說，“容積率在貪官手中好比柔軟的面團，想怎么捏就怎么捏。昆明市原規(guī)劃局局長曾華，就是運用手中的規(guī)劃權(quán)，多次幫助開發(fā)商更改容積率而收禮受賄，大發(fā)橫財。2000年至2006年10月期間，分別收受14家房地產(chǎn)開發(fā)公司和3家園林綠化等房地產(chǎn)項目相關(guān)公司的多次賄賂，共計人民幣47萬元、美元14.56萬元、港幣9.5萬元、歐元8000元、日元16萬元及價值人民幣9.056萬元和價值港幣4.71萬元的手表、項鏈、翡翠等貴重物品。2007年4月6日，昆明市中級人民法院以受賄罪一審判處曾華有期徒刑13年，并處沒收個人財產(chǎn)30萬元。
　　揚州市原規(guī)劃局局長張杰，利用手中的規(guī)劃權(quán)，多次為開發(fā)商改動容積率，為超面積搞建設(shè)的開發(fā)商開綠燈，只要送錢就可以改動容積率，容積率給張杰帶來了不義之財，也將他送入了牢獄。2007年3月1日，法院認定張杰利用職權(quán)收受賄賂65.3萬元、美金300元，判處其有期徒刑12年。容積率的意義不僅是保護國家的合法收益不受損害，而且還體現(xiàn)了對居民生存空間的關(guān)照。允許建6層高樓房的土地轉(zhuǎn)讓價必然要比可以建十幾層的土地轉(zhuǎn)讓價低，住宅樓和商住樓的土地轉(zhuǎn)讓價格也不一樣，因此，違章超建、改變業(yè)態(tài)，實際就是減少了國家收益，肥了私人腰包。同時，容積率的改變，不僅影響到了居民的采光、綠化等生活環(huán)境，甚至?xí)绊懙阶≌踩?br /> 　　不帶電的“高壓線”。城建規(guī)劃一旦經(jīng)法定程序?qū)彾ê螅l也無權(quán)隨意改動。道路、綠化等公共設(shè)施的寬度、建筑物的高度、面積是不能擅自變更的。但是，這些剛性的規(guī)劃，一旦到了規(guī)劃部門腐敗分子手中就成了不帶電的“高壓線”。2001年4月，時任成都市規(guī)劃局副局長的袁鋒和時任建管一處處長的徐俐無視已定規(guī)劃，在審定成都迎賓大道旁的“紅楓半島”總平面圖時，擅自更改建設(shè)紅線”侵占綠地面積1.09萬平方米，使迎賓大道本來規(guī)劃的20米綠化帶縮水至10米，影響了迎賓大道作為成都市窗口大道的景觀效果。作為全國首例的城建規(guī)劃腐敗案，不僅使展示成都形象的窗口通道迎賓大道縮水走樣，而且還導(dǎo)致兩幢新修高樓被炸毀，直接經(jīng)濟損失3000多萬元。據(jù)查，這幾名規(guī)劃官員都是在接受了不法開發(fā)商賄賂后擅自改寫區(qū)線的，難道是中醫(yī)院（筆者注）？
　　2000年，四川省南充市順慶區(qū)確定對原人民影都等地實施整體改造，當(dāng)?shù)卣嚓P(guān)部門在未引入競爭機制的情況下，同意由四川泰升集團開發(fā)。在該集團的運作下，南充市規(guī)劃局原局長等官員竟讓這名為“南充大都會”的一期工程違規(guī)審批、違規(guī)放線、違規(guī)施工，成了超道路紅線1.62米、超高1.5米、超面積9000平方米的“三超”式的“大肚會”工程。
　　據(jù)檢察機關(guān)指控，在成都迎賓大道的“成都紅楓半島花園和錦城豪庭腐敗案”中，徐俐先后收受了36萬元人民幣和2萬美元以及其他財物。袁鋒收受賄賂3萬多元人民幣，而南充泰升集團在工程審批和建設(shè)過程中，也直接向南充市原市委常委、副市長李斌，市規(guī)劃局原局長鄔大淵等15人送錢送物，總額達440余萬元。涉及這兩個典型規(guī)劃腐敗案件的相關(guān)人員現(xiàn)已全部受到了法律制裁。
爆破聲中的悲哀，規(guī)劃不科學(xué)，規(guī)劃不慎重，規(guī)劃缺乏前瞻性，導(dǎo)致許多建筑物短壽夭亡，有的設(shè)計壽命100年、50年的大樓、橋梁、場館，十幾年、甚至幾年就被炸毀，納稅人的錢在此起彼落的隆隆爆破聲中灰飛煙滅。
　　2002年1月25日，位于武漢長江河道內(nèi)的“外灘花園”1號樓爆破拆除。2002年2月1日，備受關(guān)注的南京紫金山“觀景臺”被爆破。2007年1月6日，號稱“西湖第一高樓”、建成至今才13年的浙江大學(xué)湖濱校區(qū)教學(xué)主樓實施爆破。2007年1月7日，青島市的標志性建筑之一，才使用15年的鐵道大廈被爆破拆除；剛改擴建才十多年的青島火車站也推倒重建。更有甚者，剛通車不久的新長線上的三個火車站剛使用不到二年，2006年底前已全部拆除重建，還有三峽口花費3000多萬元巨資興建的“三峽微縮人工景觀”，由于少有人光顧，說炸就炸掉了……據(jù)報道，以上這些諸多建筑設(shè)施之所以被爆破拆除，太多都是規(guī)劃腐敗和長官意志的“惡果”。
　　變“性”的土地。我國現(xiàn)行的房地產(chǎn)開發(fā)用地制度采取雙軌制，即國家對商品房開發(fā)用地等實行國有土地有償出讓，同時保持少量的行政劃撥用于國家機關(guān)用地和社會公益用地。行政劃撥用地只有補辦土地使用權(quán)出讓手續(xù)，交納土地出讓金后才能變更規(guī)劃為商品房用地。但如果能在土地用途上動些手腳，直接將行政劃撥用地變?yōu)樯唐贩坑玫兀瑒t不但可以為開發(fā)商省下一大筆本應(yīng)支付的土地出讓金，而且往往能拿到黃金地段的好地塊。
　　南京市規(guī)劃局城南分局原局長曹友楠看中的就是這一點。他利用手中的職權(quán)變更公建配套土地性質(zhì)，從而為自己和開發(fā)商謀取暴利。南京市茶花區(qū)有一塊公建配套用地，規(guī)劃用來建設(shè)小區(qū)幼兒園所用。當(dāng)政府換屆，熟悉這塊地使用性質(zhì)的分管市長換入后，曹友楠迅速出手。此時，曹友楠已經(jīng)升任南京市城南規(guī)劃分局局長，一把手的權(quán)力足以讓他在這一塊地的規(guī)劃上悄悄動些手腳。
　　曹友楠精心設(shè)計了一個三步走的連環(huán)交易。首先，他讓北方小區(qū)在別處另建一所幼兒園，堂而皇之，掩人耳目。接著，將原本屬于幼兒園的公建配套用地變更規(guī)劃為商品房用地，規(guī)劃建設(shè)4幢住宅樓。曹友楠將這塊變更了規(guī)劃和使用性質(zhì)的土地給了一位開發(fā)商，條件只有一個，要開發(fā)商將這4幢住宅樓的銷售權(quán)低價轉(zhuǎn)給他的另一位盟友。于是，在這筆連環(huán)交易中開發(fā)商不花分文就拿到了一塊商品房用地，盟友則賺得4幢樓花。而在此過程中牽線搭橋、苦心經(jīng)營的曹局長自然也狠狠收了一筆。曹友楠略施小計，土地一變“性”，便從中得到了230萬元賄賂。
　　另據(jù)報道，昆明市三任規(guī)劃局長 “前腐后繼”的一個共同特點是：大玩特玩“土地變性“，把許多公益用地偷梁換柱、瞞天過海地改變成商業(yè)用地，同開發(fā)商勾結(jié)起來牟取暴利。
　　規(guī)劃腐敗除了上述重重黑幕之外，還包括變更戶型和行政處罰一言堂等。將大戶型變更為小戶型是一種隱蔽的犯罪，在這一過程中，受益的是開發(fā)商，損害的是國家的利益。根據(jù)我國現(xiàn)行的法規(guī)，出讓土地時戶型是規(guī)劃好的，價格也是定好的。可擅自變更規(guī)劃更改戶型后，開發(fā)商的收益率大幅提高，卻不用向國家補交這一筆收益。兩相比較，房地產(chǎn)商的腰包鼓了，但國家出讓土地的收益被侵蝕了。
　　南京市規(guī)劃局城南分局原局長曹友楠，曾為一個開發(fā)商將大戶型變成了小戶型，開發(fā)商發(fā)了財、曹友楠也得了30萬元人民幣的厚禮。
　　行政處罰權(quán)是規(guī)劃權(quán)的四種權(quán)力之一，雖然根據(jù)城市規(guī)劃法，嚴重違反規(guī)劃的建筑要拆除，但那畢竟是少數(shù)。對于大多數(shù)違反規(guī)劃的“既成現(xiàn)實”，還是采取罰款了事。
　　城市規(guī)劃法對罰款數(shù)額并沒有具體規(guī)定，根據(jù)各個城市的規(guī)劃條例看，處罰系數(shù)在土建工程造價3%至15%之間。而相對于罰多罰少來說，開發(fā)商更看重罰快罰慢。原來的條例對處罰時間雖有規(guī)定，但操作起來并不嚴格。7天是罰，15天也是罰，動不動還來個材料不全，時間重新計算。在更多的時候，開發(fā)商更希望從快處理。一些掌握處罰權(quán)的規(guī)劃官員，便利用處罰權(quán)來尋租，通過少罰來謀私，不法開發(fā)商再從少罰的大筆收益中，拿出一部分來回報腐敗的規(guī)劃官員。
　　認清規(guī)劃腐敗的不同特點
　　規(guī)劃腐敗，是整個腐敗體系中的一個重要組成部分，它同其他腐敗既有共同點，又有不同點。本文側(cè)重從不同特點的層面來進行疏理。
　　1.規(guī)劃腐敗的隱蔽性。昆明市前后三任規(guī)劃局長為何都被地產(chǎn)商“公關(guān)”落馬？房地產(chǎn)業(yè)界人士透露說，容積率、建筑密度和綠化率，這三個決定房地產(chǎn)項目贏利與否、贏利多少的指標就掌握在規(guī)劃局手中。容積率高一點點，規(guī)劃紅線退一點點，對房地產(chǎn)商來說卻可能是數(shù)千萬的利潤。一般人根本覺察不出來，具有隱蔽性的特點。
　　據(jù)媒體報道，昆明某地產(chǎn)商曾以296萬元/畝的價格拍得一塊土地，而當(dāng)時那里的土地均價僅5060萬元/畝。如果在規(guī)劃時不提高容積率，很有可能血本無歸。于是，該地產(chǎn)商在向曾華“示好”后，如愿以償?shù)匕讶莘e率提高了。
　　2.規(guī)劃腐敗的危害性。規(guī)劃腐敗使少數(shù)貪官和開發(fā)商結(jié)為利益共同體，他們聯(lián)手牟利，從一定程度上導(dǎo)致房價居高不下，許多百姓買不起房，使全國幾千萬人成了“房奴”；規(guī)劃腐敗使一座座城市千城一面。全國661個大中城市中，竟有183個城市提出建立“現(xiàn)代化國際大都市”的規(guī)劃，30多個城市規(guī)劃要建中心商務(wù)區(qū)；規(guī)劃腐敗使一個個建筑千奇百怪、恣意橫生，有的成了不倫不類的“丑八怪”；規(guī)劃腐敗使一條條道路鋪了挖，挖了填，一幢幢高樓建了拆、拆了建，其理由是“決策失誤”，是決策失誤付出的“必要學(xué)費”，決策失誤是不會有人被問責(zé)的。據(jù)世界銀行估計，在“七五”到“九五”期間，中國的失誤率就高達30%，資金浪費約4000億元5000億元，遠遠高于發(fā)達國家平均水平的5%左右。2006年國家審計署在對10家央企原領(lǐng)導(dǎo)人任期經(jīng)濟責(zé)任審計報告中披露，經(jīng)濟犯罪金額16億元、決策失誤、管理不善造成損失145億元，其主要原因是規(guī)劃腐敗；規(guī)劃腐敗使百姓的采光權(quán)、城市綠化率、居民舒適度大打折扣，國家和人民的利益蒙受損害，肥了開發(fā)商和少數(shù)貪官，其危害實在太大。
　　3.規(guī)劃腐敗的破壞性。規(guī)劃腐敗的最大破壞性在于催生了“城市亂象”。擅自變更規(guī)劃審批內(nèi)容，超越面積加層，越線移位，擠占道路紅線等等是我們常見的腐敗。這些看似細微的規(guī)劃變更，一旦匯聚起來，將會產(chǎn)生“裂變”效應(yīng)，從這種角度來看，規(guī)劃腐敗導(dǎo)致“城市亂象”完全具有“因果關(guān)系”，至少可以說，正是規(guī)劃腐敗催生了一個個畸形發(fā)展的“城市怪胎”。我國的每一座城市都是巨額國有資產(chǎn)。由于背后經(jīng)濟利益的作怪，原本捏在城市規(guī)劃建設(shè)部門手上的規(guī)劃大筆，在某些地區(qū)變成了開發(fā)商手里的橡皮泥。在這種“權(quán)”和“錢”的交易之中，開發(fā)商手中金錢砸倒的不僅僅是規(guī)劃建設(shè)部門的官員，而且導(dǎo)致國有資產(chǎn)的大量流失和城市價值的貶值。還有那些因規(guī)劃腐敗而制造的“城市怪胎”，既造成巨大經(jīng)濟損失，又讓國人蒙羞。我們現(xiàn)在缺少的就是城建規(guī)劃的有效監(jiān)督。得不到監(jiān)督的城市規(guī)劃成了腐敗發(fā)生的溫床。規(guī)劃腐敗浪費的不只是納稅人的血汗錢，還有由規(guī)劃腐敗“孵”出的畸形城市。“計劃不如變化快，變化成就丑八怪”。這種感嘆和質(zhì)疑，值得我們反思。
　　4.規(guī)劃腐敗的暴富性。我們在透視規(guī)劃腐敗過程中，發(fā)現(xiàn)一個重要細節(jié)是，在規(guī)劃部門當(dāng)中，幾乎沒有一個負責(zé)規(guī)劃控制的工作人員不與開發(fā)商有著緊密的關(guān)系，也沒有一個開發(fā)商不絞盡腦汁與規(guī)劃部門負責(zé)規(guī)劃的工作人員拉關(guān)系，而在復(fù)雜、曖昧的關(guān)系中，一出出的黑幕出現(xiàn)了，一筆筆的交易也完成了，不法開發(fā)商和腐敗的規(guī)劃官員共同暴富的狀況便出現(xiàn)了。在許多城市，都有一批“專職”炒規(guī)劃的，這些專職炒規(guī)劃的人，往往比炒股票、炒期貨“富”得更快，而且沒有任何風(fēng)險。因為，他們炒的是規(guī)劃部門的“內(nèi)部消息”。而在規(guī)劃部門透露的“內(nèi)部消息”中，受到損失的是普通群眾、普通老百姓和政府利益，因為，這些普遍百姓不知道什么時候他們居住的地方會拆遷，會升值。在規(guī)劃部門的“內(nèi)部消息”中，許多本應(yīng)該流入普通百姓的口袋之中的錢。許多地方政府在拆遷過程中本應(yīng)該節(jié)約的開支，都無情地流入了投機者的口袋之中。而規(guī)劃部門的一些工作人員，也在出賣的“內(nèi)部消息”中，發(fā)了橫財，一夜暴富的大有人在。
　　根治規(guī)劃腐敗的幾味“良藥”
　　規(guī)劃部門雖然已成為腐敗的“重災(zāi)區(qū)”，規(guī)劃腐敗已成為頑癥，但絕不是無藥可醫(yī)的不治之癥。筆者以為如果用上以下幾味“良藥”，規(guī)劃腐敗之頑癥是可以根治的。
　　一是用好法制“良藥”。《中華人民共和國規(guī)劃法》中都有明文規(guī)定：任何單位和任何個人，都必須嚴格按照法定的規(guī)劃來使用土地和進行建設(shè)。《城市規(guī)劃法》第43條規(guī)定：城市規(guī)劃行政主管部門工作人員玩忽職守、濫用職權(quán)、徇私舞弊的，由其所在單位或者上級主管機關(guān)給予行政處分；構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任。
　　但是，我們目前規(guī)劃法制還是不健全的不完善的，目前適用的《中華人民共和國城市規(guī)劃法》1990年開始施行，在很多方面已經(jīng)不能適應(yīng)現(xiàn)實的需要。比如，《城市規(guī)劃法》對違法建設(shè)的處罰僅做了原則規(guī)定，導(dǎo)致在實踐中大量的違規(guī)建筑被輕罰了事。而不是像國外那樣，對違規(guī)建筑重罰，罰得房地產(chǎn)商傾家蕩產(chǎn)。現(xiàn)在是違反了規(guī)劃，開發(fā)商就四處找門路，結(jié)果受賄、瀆職行為高發(fā)。另外，表現(xiàn)在制度設(shè)計上缺乏明確的“警戒線”界定和懲處措施的規(guī)定：在履行《規(guī)劃法》的職責(zé)要求中，盡管有不能擅自更改規(guī)劃的規(guī)定，但并未能“若更改規(guī)劃應(yīng)經(jīng)過哪些程序”作出具體而嚴格的界定，更未對“一旦違反規(guī)定將受到何種懲處”作出明確規(guī)定。因此，修改完善規(guī)劃法規(guī)迫在眉睫。
　　二是用好陽光“良藥”。實踐證明，陽光是最好的防腐劑，要有效斬斷權(quán)與利勾結(jié)的罪惡之手，關(guān)鍵在于全面推行城建的陽光規(guī)劃，之所以這么說，是因為我們并不缺少制度，缺少的是公開透明，缺少的是有效監(jiān)督。
　　縱觀諸多規(guī)劃腐敗案例，發(fā)現(xiàn)規(guī)劃腐敗的根源在于規(guī)劃是“封閉循環(huán)”的、“自產(chǎn)自銷”式的公共事務(wù)，缺乏來自公眾、來自人民代表的廣泛參與。歐洲一些具有悠久規(guī)劃歷史的國家，任何規(guī)劃出臺前都會有法定的公示日期，而民眾一旦對規(guī)劃有質(zhì)疑，可以通過法定的形式提出，并且可以通過法定程序推翻和否定政府的規(guī)劃方案。
　　在陽光規(guī)劃方面，我們應(yīng)該做到，在規(guī)劃上盡量滿足公眾的知情權(quán)，規(guī)劃前公示，規(guī)劃中征求意見，建設(shè)中請民眾代表監(jiān)督，建成后請民眾評估評分等等措施，有些陽光措施比一些看似嚴密的制度都有效，這樣的“陽光規(guī)劃”既能采集民智，又能預(yù)防腐敗。
　　三是用好“中西結(jié)合”“良藥”。要根治規(guī)劃腐敗，必須結(jié)合中國實際，引進一些成功的國外經(jīng)驗，用好“中西結(jié)合”這味良藥。首先是制訂剛性的建設(shè)規(guī)劃。所謂剛性規(guī)劃，就是城市的每一寸土地的性質(zhì)、用途、容積率、綠化覆蓋率等等都有明顯標識，一旦固定下來，決不允許更改，要改必須走法律程序。在國外剛性規(guī)劃定下來后就是法律。政府以此來約束開發(fā)商，開發(fā)商也以此來要求政府提供服務(wù)，老百姓也以此來監(jiān)督政府和開發(fā)商。哪一方違法都要受到法律制裁。其次，國外要修改規(guī)劃的程序也是剛性的，就像修改其他法律一樣，要經(jīng)過很嚴格的程序，要經(jīng)過聽證，要向議會和市政廳說明理由。再次，要學(xué)習(xí)國外規(guī)劃編制部門同執(zhí)法部門分開的做法，編制規(guī)劃部門不執(zhí)法，執(zhí)法部門不能動規(guī)劃。要堅決克服規(guī)劃部門集“編規(guī)劃、改規(guī)劃和執(zhí)法”于一身的現(xiàn)象。最后，還要學(xué)習(xí)國外綜合監(jiān)督的經(jīng)驗。實行行業(yè)監(jiān)督、群眾監(jiān)督、媒體監(jiān)督、輿論監(jiān)督等等，監(jiān)督范圍一擴大，處處都是雪亮的眼睛，規(guī)劃腐敗的空間就小了。在新加坡，每天都有手拿規(guī)劃圖的市民在監(jiān)督政府和開發(fā)商，誰還敢搞背后交易呢？（錢瑩老言）中國規(guī)劃網(wǎng)北京8月26日電

　　(責(zé)任編輯：白雪松)