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撰文|仲偉志 幾十年間，一個區(qū)域空間概念移身換形、難歸一統(tǒng)，正說明京津冀區(qū)域一體化之多艱。但是，京津冀一體化的進(jìn)程從來都沒有停止過。如今，它將從哪里發(fā)動？ 把北京的火葬場搬到天津還可以。一位前北京市政府高官談到京津合并問題時不無揶揄地說。他說這話的時間是1990年代，向他提出咨詢的，是時任民進(jìn)天津市委副主委、天津市規(guī)劃局副總工程師穆學(xué)明。 很多年以后，穆學(xué)明還清晰地記得那位官員一臉的不屑與傲慢。一個天津人的設(shè)想，在那位北京市政府官員的眼中，頗有幾分不自量力。穆學(xué)明郁悶不已，但也沒有氣餒，2001年3月，他作為全國政協(xié)委員向全國政協(xié)九屆四次會議提案：將天津與北京兩市合并，用5年至10年時間建設(shè)成為世界級國際大都市。有人說，穆學(xué)明簡直瘋了，怎么手執(zhí)長矛沖向了風(fēng)車？ 穆學(xué)明建議將京津合并列入國家“十五”計(jì)劃。而國家發(fā)展計(jì)劃委員會（國家發(fā)展和改革委員會的前身）則認(rèn)為，行政區(qū)劃變更須由國務(wù)院作出決策，他們無此職能。穆學(xué)明對這樣的答復(fù)非常不滿意，“我會繼續(xù)提交這樣的提案。” 國家計(jì)委在那個時代的答復(fù)，顯然只是局限于將京津合并看作是一個地理尺度問題。而穆學(xué)明認(rèn)為，中國的城市規(guī)劃長期以來缺少大區(qū)域意識，京津合并是為了從根本上解決兩地經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展中存在的矛盾。因?yàn)槟切┫嗷ヂ?lián)系的一系列矛盾，并不是僅僅產(chǎn)生于地理層面。 京津合并——這個有著難以抗拒的巨大吸引力的構(gòu)想，其實(shí)是京津冀地區(qū)城市協(xié)調(diào)發(fā)展這個老課題的新設(shè)計(jì)。由于種種歷史原因，城市規(guī)劃領(lǐng)域觀念禁錮，缺乏爭鳴，杰出的思想寥若晨星，而對于像京津合并這樣敏感的問題，幾乎成為禁區(qū)，最終自然是不了了之。 但是，京津冀區(qū)域一體化的進(jìn)程，從來都沒有停止過。 京津合并？ 在中國，沒有哪一個地區(qū)有京津地帶這樣優(yōu)越的城市發(fā)展平臺—無論是珠三角還是長三角，它們的政策、資源、人才、技術(shù)優(yōu)勢，在相當(dāng)長的時期內(nèi)都無法與京津比肩。 由京津領(lǐng)銜的“環(huán)渤海經(jīng)濟(jì)區(qū)”，概念肇始于1986年，當(dāng)時即設(shè)立了環(huán)渤海地區(qū)經(jīng)濟(jì)聯(lián)合市長聯(lián)席會—后改名為環(huán)渤海區(qū)域合作市長聯(lián)席會—被認(rèn)為是京津冀地區(qū)最正式的區(qū)域合作機(jī)制。但這個類似地方政府自組織的溝通平臺，很難真正解決行政藩籬所帶來的難題。很快，這個中國最大的工業(yè)密集區(qū)就被珠三角和長三角拋在了身后。 更令人沮喪的是，上海之于長三角、廣州之于珠三角都產(chǎn)生了顯著的“正拉動”效能，而京津?qū)τ诃h(huán)渤海則是“負(fù)拉動”—從這一地區(qū)抽取資源與資金，卻沒有反哺區(qū)域經(jīng)濟(jì)。 相距百余公里的京津兩大直轄市，對于區(qū)域經(jīng)濟(jì)的帶動功能在競爭與較量中日漸抵消。這兩個超級城市都沉迷于各自的中長期規(guī)劃而不能自拔，都制定了激動人心的指標(biāo)體系。然而，這些各自為政的規(guī)劃，很少能夠從地區(qū)發(fā)展的層面審視城市發(fā)展，無法以整體觀念解決地區(qū)問題，實(shí)際上成為了一種對區(qū)域合作進(jìn)行反動的借口與遁詞。 北京為自己的定位摸索了整整六十年。1950年代，在蘇聯(lián)專家的影響之下，北京首先對城市性質(zhì)進(jìn)行了徹底的革命—把一個工人階級僅占百分之四的消費(fèi)城市改造成為工人階級占四分之一以上的莫斯科型的大工業(yè)城市。直到1993年，北京的城市性質(zhì)才被明確為“全國的政治中心和文化中心，世界著名古都和現(xiàn)代國際城市”。但此時的北京，已是面目模糊。在蓄意或不經(jīng)意的膨脹中，在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時期和市場經(jīng)濟(jì)時期一輪又一輪的擴(kuò)張中，北京的城市病已近乎積重難返。 農(nóng)村實(shí)行統(tǒng)購統(tǒng)銷和合作化之后，城鄉(xiāng)之間的市場被人為堵塞，商品流通不暢，政府便竭力依靠行政力量來保障城市蔬菜副食的供應(yīng)，直接導(dǎo)致城市郊區(qū)的迅速擴(kuò)大。1948年8月，北京市區(qū)周邊設(shè)有郊一至郊八8個郊區(qū)，郊區(qū)人口48萬人，全市城郊總面積654平方公里。而到1958年—那是一個令人匪夷所思的年份—北京市共增加郊區(qū)面積約8200平方公里，郊區(qū)人口增至200萬人。這種帶有農(nóng)業(yè)文明時代刻痕的城市郊區(qū)化擴(kuò)張，在“大躍進(jìn)”失敗后受到遏制。 此后，北京曾確定“分散集團(tuán)式”城市發(fā)展模式，但由于種種原因未能落實(shí)，城市規(guī)劃一直處于失控狀態(tài)。以舊城為中心的城市政治、文化、經(jīng)濟(jì)等多功能的聚焦，導(dǎo)致外圍集團(tuán)的吸引力既弱小又分散，導(dǎo)致城市建成區(qū)以舊城為中心向外無節(jié)制地低效蔓延。 清華大學(xué)教授曾昭奮很早就說過，北京的城市建設(shè)，實(shí)際上是在1980年代的基礎(chǔ)上攤大餅—幾十年間“面多了加水、水多了加面”，由二環(huán)攤到三環(huán)、四環(huán)、五環(huán)、六環(huán)，不僅越來越不適宜居住，而且已經(jīng)非常不利于城市的經(jīng)濟(jì)運(yùn)行和行政運(yùn)作。而與此同時，北京市政府斥巨資建設(shè)的14個衛(wèi)星城的人口增長非常緩慢，這只能表明北京城區(qū)功能聚集已相當(dāng)嚴(yán)重。北京城區(qū)的人口密度遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過倫敦等大都市，而穿越這座城市的時間成本和交通成本正變得越來越昂貴。十年之前，兩院院士、清華大學(xué)教授吳良鏞就有過如此感慨：北京的“單中心”很不得了，國慶節(jié)我和老伴兒去天安門廣場，進(jìn)去就出不來了，沒車子呀！ 這種非理性的廓張，又受到房地產(chǎn)狂熱激情的左右，城市規(guī)劃駕馭已是有心無力。北京變得越來越龐大而松垮，人們在這個龐大而松垮的城市里所談?wù)摰?ldquo;現(xiàn)代化”—比如“中產(chǎn)”、“小汽車?yán)顺?rdquo;—正在加劇北京的災(zāi)難性的城市危機(jī)，但是多數(shù)人對此渾然不覺。北京城區(qū)繼續(xù)向四周擴(kuò)展，迄今，市區(qū)面積已達(dá)735平方公里。多年以來，城市規(guī)劃總是“落后”于時勢變化，因此我們無法想像未來的北京會有多大—這種想像令人暈眩。 2005年，北京風(fēng)傳要建設(shè)“大七環(huán)”。據(jù)說在這一年，河北省廊坊市交通局甚至都做好了準(zhǔn)備工作，準(zhǔn)備配合北京市修建可能借道廊坊的七環(huán)路。有了這條“大七環(huán)”，北京與河北的經(jīng)濟(jì)聯(lián)系無疑將更加緊密。 后來得知，所謂“大七環(huán)”是出自吳良鏞院士的一份研究報告。吳良鏞院士和他的課題組明確提出，突破北京市域修建七環(huán)路。但吳良鏞們絕對不是鼓勵北京繼續(xù)向外“攤大餅”。他們認(rèn)為，北京的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移和分流勢在必行，他們的著眼點(diǎn)，就是那些“大七環(huán)”上的河北城市。 “作為世界大城市，未來的北京將有更大的發(fā)展，質(zhì)量上將有更大的提高，現(xiàn)在的城市發(fā)展只是序幕。”吳良鏞說，“如果我們只是因循過去的決策，遷就現(xiàn)實(shí)，那必將重復(fù)過去的遺憾和失策。所以說，探討大北京地區(qū)可持續(xù)發(fā)展的整體戰(zhàn)略已經(jīng)迫在眉睫。” 吳良鏞所說的“大北京”，實(shí)際上是京津冀北地區(qū)（包括京津唐、京津保兩個三角形地區(qū)）的簡稱。2001年10月12日，被簡稱為“大北京規(guī)劃”的“京津冀北城鄉(xiāng)地區(qū)空間發(fā)展規(guī)劃研究”通過建設(shè)部審定，該規(guī)劃的主持人就是吳教授。 其實(shí)早在1982年，當(dāng)北京市第一次做城市規(guī)劃的時候，就提出過“首都經(jīng)濟(jì)圈”的概念，但吳良鏞主導(dǎo)的這一規(guī)劃耗時兩年，凝聚了幾百位專家學(xué)者的心血，其自身的分量以及受關(guān)注的程度與以往不可同日而語。如此大規(guī)模的區(qū)域規(guī)劃在國內(nèi)尚屬首次，目光也更多地落到了京津兩大直轄市的較量與融合上。 在北京氣喘吁吁負(fù)重前行的時候，天津城市發(fā)展也是關(guān)山重重。“可以說整個京津冀北地區(qū)都面臨挑戰(zhàn)。”吳良鏞列舉種種“挑戰(zhàn)”如下： ——缺乏區(qū)域觀點(diǎn)。多年來北京、天津及其他城市各自為政，城市發(fā)展目標(biāo)相似，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)雷同，生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)缺乏引導(dǎo)控制，結(jié)果導(dǎo)致整個區(qū)域資源使用浪費(fèi)和發(fā)展水平落后。 ——城鎮(zhèn)體系欠完善。整個地區(qū)城鎮(zhèn)等級結(jié)構(gòu)不合理，缺乏中間層次的城市，特別是小城鎮(zhèn)發(fā)展水平較低；城際之間是一條線性聯(lián)系，尚未形成完善的網(wǎng)絡(luò)體系。 ——生態(tài)環(huán)境惡化。突出表現(xiàn)在區(qū)域性水資源短缺、水系被破壞、濕地減少、海水污染、赤潮頻現(xiàn)等。 ——既定的城市方針政策缺少聯(lián)系。在整個區(qū)域的城際競爭中，北京處于絕對優(yōu)勢，未能給予其他城市發(fā)展的機(jī)會，整個區(qū)域發(fā)展很不平衡。北京要大力發(fā)展“首都金融經(jīng)濟(jì)”，天津要成為“我國北方重要的經(jīng)濟(jì)中心”（后來這一目標(biāo)成為國家戰(zhàn)略，而且把“重要的”去掉了），兩者如何協(xié)調(diào)？ 當(dāng)時穆學(xué)明身在天津（據(jù)說后來居住在北京），長期痛感于天津的式微。他說，改革開放之初，珠江三角洲地區(qū)的經(jīng)濟(jì)實(shí)力根本無法與京津冀北地區(qū)相比，但到1990年，珠三角地區(qū)已占到全國國民生產(chǎn)總值的5%，已與京津冀北地區(qū)相當(dāng)。1982年，京津唐地區(qū)占全國工業(yè)總產(chǎn)值的比重為1/12，至1990年降至1/14。“特別是天津，與珠三角、長三角以及山東等全國先進(jìn)地區(qū)相比，差距越來越大。” 當(dāng)北京幾乎成為一座圍城，尋求突破便成為當(dāng)務(wù)之急；當(dāng)天津在與北京的城際競爭中難以獲得先發(fā)地位而日漸衰落，尋求妥協(xié)與分工便成為現(xiàn)實(shí)選擇。這個時候，京津冀區(qū)域協(xié)作因此舊話重提。 “但我們不是對歷史問題算舊賬，更不是對人。”吳良鏞說，“事實(shí)上，城市發(fā)展到今天，有種種主客觀原因，是各種因素的疊加，無須追究責(zé)任。但是，實(shí)踐檢驗(yàn)真理，討論城市問題不可能不涉及規(guī)劃思想，我們希望能在前人研究的基礎(chǔ)上，將分散的杰出的思想加以整合，超然地探求一些解決城鄉(xiāng)發(fā)展問題的新思路、新途徑。” 早在20世紀(jì)初期，西方城市規(guī)劃的先驅(qū)們即已認(rèn)識到：解決城市問題不能局限在狹小的市區(qū)范圍之內(nèi)，必須把城市與區(qū)域聯(lián)合起來。美國學(xué)者芒福德則更為明確地提出區(qū)域整體發(fā)展理論，他說：“真正的城市規(guī)劃必須是區(qū)域規(guī)劃。”吳良鏞認(rèn)為，這些理論對于“大北京”地區(qū)的空間發(fā)展規(guī)劃頗有啟發(fā)，但他同時指出，不能教條地搬用過去的理論，而要創(chuàng)造性地尋求從區(qū)域?qū)用鎭斫鉀Q城市問題的可行路徑。 有人說，京津兩大直轄市是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時代生下來的雙胞胎，但天津由于營養(yǎng)不良，幾乎變成了“寄生胎”。對此吳良鏞說，城市之間的競爭不可避免，但它不應(yīng)該是盲目競爭和不公平競爭，城市發(fā)展不是一場你贏我輸?shù)馁惥�，相反，在解決城市問題的過程中，彼此合作，可以共同制勝。“必須打破僵局，在公共爭論中謀求雙方同意下解決之途徑。” “大北京”規(guī)劃所提供的解決方案，其核心就是使“大北京”地區(qū)共同發(fā)揮中國經(jīng)濟(jì)、文化等中心的作用，通過空間上的“疏散”和“集中”，解決城市面臨的問題，促進(jìn)區(qū)域整體發(fā)展。 首先是疏解北京市區(qū)部分功能，開發(fā)北京、薊縣、北戴河一線，緩解北京舊城壓力，帶動區(qū)域發(fā)展。北京與天津組成雙城，優(yōu)勢互補(bǔ)，共同發(fā)揮我國北方中心城市作用。 然后進(jìn)行重新集中，在整個地區(qū)范圍內(nèi)平衡居住與工作布局，發(fā)展“邊緣集團(tuán)”。與珠三角和長三角相比，京津冀北地區(qū)城鎮(zhèn)與農(nóng)村經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)，需要利用地區(qū)條件，集中建設(shè)小城鎮(zhèn)，帶動整個地區(qū)的普遍繁榮。 吳良鏞說，京津冀北地區(qū)應(yīng)立足于交通，建設(shè)方便舒適的區(qū)域交通走廊，港口合理分工，尋找新的工業(yè)化發(fā)展機(jī)會。在工業(yè)化中要致力于保護(hù)生態(tài)環(huán)境—北部為生態(tài)環(huán)境敏感區(qū)，要疏散人口，保護(hù)北部山區(qū)的植被和水源，疏浚河道，保護(hù)濕地，建設(shè)“綠心”（燕山國家風(fēng)景名勝區(qū)和白洋淀國家公園），合理利用和保護(hù)沿海資源。 穆學(xué)明與吳良鏞有過會晤，但對于京津冀北地區(qū)的合作路徑，穆學(xué)明的京津行政合并與吳良鏞有所不同。吳良鏞認(rèn)為，城市發(fā)展乃至各類建設(shè)項(xiàng)目，總會在不同程度上相互關(guān)聯(lián)，有許多經(jīng)濟(jì)活動、建設(shè)活動需要跨行政界限進(jìn)行。尤其對重大建設(shè)項(xiàng)目而言，雖然宏觀調(diào)控是必要的甚至是不可缺少的，但決不能僅僅依靠“自上而下”的組織進(jìn)行，更需要平級之間的協(xié)作。 “在國外的許多城市，如美國的舊金山港灣地區(qū)，都建立有平級的協(xié)調(diào)機(jī)制。”吳良鏞說，“我曾參觀過德國的一個歷史城市孟哈姆，它與新城市奈克已連成一片，二者的協(xié)調(diào)也是通過每周一次的市長聯(lián)合辦公會議解決，而不是簡單地將城市合并。由此可見，城市發(fā)展中體制問題的解決主要依靠建立行之有效的區(qū)域協(xié)調(diào)機(jī)制，必須千方百計(jì)通過各種試驗(yàn)尋找合適的措施與方法，推動區(qū)域與城市發(fā)展達(dá)到更高的水平線，而不是在行政范圍內(nèi)固步自封。” 他特別強(qiáng)調(diào)—“這也是考驗(yàn)政治進(jìn)步的標(biāo)尺，并且不只是京津冀北地區(qū)的事情，這是遲早要在全國范圍內(nèi)必須加強(qiáng)的。” 而穆學(xué)明則說：京津合并，這是遲早要做的事情。“區(qū)域協(xié)作，我們在這上面的浪費(fèi)還少嗎？”他認(rèn)為吳良鏞教授主持的“大北京”規(guī)劃并沒有跳出區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)作的傳統(tǒng)模式，“整個中國仍處于一種行政區(qū)劃經(jīng)濟(jì)模式，經(jīng)濟(jì)割據(jù)導(dǎo)致了各個城市閉門造車，力求自給自足的大而全、小而全。如果不對京津進(jìn)行合并，那么‘大北京’規(guī)劃注定只能是一個美好的愿望，或者說，永遠(yuǎn)是一張畫餅。” 他的構(gòu)想是，將北京和天津分別設(shè)立為特區(qū)，現(xiàn)有行政級別不變，在兩個特區(qū)之上設(shè)置大區(qū)政府，行政長官可以是國務(wù)院副總理級別。穆學(xué)明認(rèn)為這樣做不會觸及更多人的既得利益，有足夠的減震功能。“但是現(xiàn)在（21世紀(jì)初期），北京市往西北方向發(fā)展，天津則是向東南方向發(fā)展，兩個城市正在反向賽跑，在學(xué)術(shù)領(lǐng)域中，誰有力量把它們聚攏在一起？” 農(nóng)工民主黨北京市參政議政委員會也曾提出一個非常前衛(wèi)的設(shè)想—創(chuàng)建“大首都特區(qū)”（或北京大區(qū)、國務(wù)院華北行政直屬管理區(qū)）。他們的規(guī)劃思想涉及到更大的地理范圍和功能—以“大首都特區(qū)”為形式，由京津唐保廊大城市直接對口就近參與西部大開發(fā)，就近對口參與扶貧脫困脫愚，全權(quán)負(fù)責(zé)治沙防沙、引水節(jié)水、退耕牧還林草以及開發(fā)式移民脫困工作，并享受國家特殊優(yōu)惠扶持政策—比如優(yōu)先上馬重大基礎(chǔ)項(xiàng)目工程，比如中央財政公共轉(zhuǎn)移支付和返還全部或部分上繳中央財政國稅，等等—相應(yīng)同步推進(jìn)以大首都城市圈為中心的華北大城市群開發(fā)。泛華北地區(qū)全部資源重組，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)布局重新整合，早日將環(huán)渤海中心地帶（海灤大遼河全流域及黃河下游地區(qū)），建成中國東部沿海第三個國際化大都會地區(qū)。 這種“大首都特區(qū)”有巴黎大區(qū)和東京都的影子，它的目的已不僅僅是為京津合并而合并，而是將京津一體作為“泛華北五環(huán)繞復(fù)合同心圓圈區(qū)”的核心圈，逐層外向輻射拉動，最終形成一個強(qiáng)勢的所謂“泛大華北區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)作地帶”。 但是，這份報告過于強(qiáng)調(diào)深化區(qū)域內(nèi)的政治體制革新，所以它永遠(yuǎn)是一個假說。 京津不能合并，在穆學(xué)明看來簡直是暴殄天物。如果京津可以歸一，聯(lián)手積極利用海向腹地，充分使用現(xiàn)有水運(yùn)交通設(shè)施，物暢其通，地盡其利，而且更便于發(fā)展跨國企業(yè)，便于資源、資金、技術(shù)、產(chǎn)品的輸出與輸入。實(shí)際上，現(xiàn)在京津塘高速公路已經(jīng)將北京、廊坊、天津、塘沽、天津保稅區(qū)、天津港聯(lián)系起來，根據(jù)我國經(jīng)濟(jì)建設(shè)與科技發(fā)展總體布局，在沿海地區(qū)將形成五條高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)帶，京津塘產(chǎn)業(yè)帶是其中重要的一條。地理、市場以及相關(guān)產(chǎn)業(yè)政策都在積極催生京津一體。“京津?yàn)槭裁床荒芎喜⒛兀?rdquo;穆學(xué)明問，“北京的七環(huán)就到了廊坊，距離我們天津的三環(huán)已經(jīng)不遠(yuǎn)，北京建成十環(huán)，不連也得連了。” 吳良鏞與穆學(xué)明，他們在這個問題上的分歧是一枚硬幣的兩面—就像北京和天津，本身就是一枚硬幣的兩面，有人把它拋了起來，人們往往只看到北京那一面。 天津向海洋 其實(shí)清朝就有京津的概念，含北京、天津、唐山、秦皇島、承德、張家口、保定、廊坊等，與現(xiàn)在的京津冀經(jīng)濟(jì)圈是一個概念�，F(xiàn)在京津冀地區(qū)的行政區(qū)劃，實(shí)際上還在延續(xù)明清時代的劃分，幾百年來幾乎沒有什么變動。這種超常穩(wěn)定并不正常�？梢哉f，改變行政區(qū)劃是有內(nèi)在需求的。比如一直在放大的北京市區(qū)域，也有一個尋找出�？诘脑竿�。因?yàn)榇蠓矅H化大都市，就必須對世界有一定的控制功能，這種功能要通過全方位的傳播手段加以強(qiáng)調(diào)，海運(yùn)是最重要的方式—北京缺少的正是這種功能。 北京為了尋找這樣一個出�？诳芍^費(fèi)盡心機(jī)。 中國人民大學(xué)區(qū)域與城市經(jīng)濟(jì)研究所所長、北京市人民政府顧問孫久文曾經(jīng)提出，將秦皇島設(shè)置為北京的特區(qū)。他的理由是—秦皇島實(shí)際上早已成了北京人的“后花園”，而且，自1950年代始，中央就把秦皇島作為暑期辦公地，一時有所謂“夏都”之稱。從1970年代開始能源港建設(shè)一直到1984年中國第一批對外開放城市的確立，秦皇島的發(fā)展過于依賴政策投放，過于依賴外部力量的支撐，自身缺乏新的發(fā)展動力，所以孫久文希望北京將其“收編”為特區(qū)—由于石家莊與秦皇島之間為北京所割裂，造成秦皇島及冀東、冀北“無主”的感覺，要建設(shè)所謂“海濱名城”，河北省顯然不如北京更可以作為秦皇島的后盾。 但是孫久文的觀點(diǎn)有一個天然的缺陷—在北京和秦皇島之間，還有天津和唐山的轄區(qū)。具有操作可能的是借鑒德國不來梅模式—把秦皇島作為北京的一塊“飛地”，因?yàn)椴粊砻分菖c不來梅港之間地域并不相連。 經(jīng)過一段時間的紛擾，這種設(shè)想宿命般歸于沉寂。后來北京轉(zhuǎn)向唐山興建京唐港。但無論是秦皇島還是京唐港，它們與北京之間的距離都超出京津之間的一倍。天津港是國內(nèi)四大港口之一，在北方居首位，北京為什么要舍近求遠(yuǎn)另建出�？谀兀� 在閉關(guān)鎖國時期，天津可以擔(dān)當(dāng)北京的海防衛(wèi)所，在全球經(jīng)濟(jì)時代，天津卻無法成為北京的出海口，聽起來有些荒誕。 而天津港似乎不太看重這些，它的腹地非常大。國內(nèi)的港口都不在世界主航道上，都是以實(shí)物貿(mào)易為主的腹地型港口，很難形成新加坡或者香港那樣的中轉(zhuǎn)港，所以腹地資源非常重要。2011年我們重訪天津，天津東疆保稅港區(qū)一位負(fù)責(zé)人告訴我們，天津港有三條鐵路，從內(nèi)蒙二連浩特進(jìn)入蒙古國，從滿洲里進(jìn)入俄羅斯，從新疆阿爾山口進(jìn)入中亞。這三條歐亞大陸橋主干線，天津港是相對最短的。他們現(xiàn)在的發(fā)展目標(biāo)，是建設(shè)中國第一個自貿(mào)區(qū)—中國特色的自貿(mào)區(qū)，更多的內(nèi)涵是在企業(yè)經(jīng)營方面，比如放寬經(jīng)營范圍、貨物高效通關(guān)。 盡管解放后的國策一度限制海防城市的工業(yè)發(fā)展，天津如同一些內(nèi)陸城市一樣，被建成了一個頗為封閉的老工業(yè)城市，但天津畢竟有一顆無法阻攔的“海洋之心”，這最終使天津不必依附于北京，不必依附于所謂的京津冀一體化。 天津也已經(jīng)等不起了。 2011年3月，天津市規(guī)劃局總建筑師秦川對我們說，“最近幾年北京被國家重新定位為‘國家首都、國際城市、文化名城、宜居城市’，并沒有再提及所謂的‘經(jīng)濟(jì)中心’，天津則被定位為‘北方的經(jīng)濟(jì)中心’—即使是這樣，北京也沒有放棄它經(jīng)濟(jì)中心的職能，而且還在強(qiáng)化其金融中心的職能。強(qiáng)化的結(jié)果是，北京的功能太多，人必然也多，城市負(fù)擔(dān)較大。天津也因此失去很多活力。” 在他看來—在幾乎所有天津人看來—與北京相比，天津有很明顯的錯位競爭優(yōu)勢。如果北京突出國家首都、文化名城、國際城市的優(yōu)勢，天津突出經(jīng)濟(jì)、港口優(yōu)勢，組合起來，每個城市未來都是2000多萬人口，再加上周邊地區(qū)人口，規(guī)�？梢赃_(dá)到一億，這將是世界上罕見的大城市綜合體。 “大型制造業(yè)、高科技企業(yè)，可以來天津發(fā)揮它們的優(yōu)勢。”秦川說，“天津的土地資源非常豐富。北京雖然有16000多平方公里，但只有6000多平方公里是平地，實(shí)際上可用的平地比上海還少，上海是6800多平方公里。天津近12000平方公里，只有北部一點(diǎn)山，大部分都是平地，而且由于臨海，很多鹽堿地又不適合農(nóng)業(yè)發(fā)展，反而更適合搞城市建設(shè)和其他產(chǎn)業(yè)。” 在最新的《天津市城市總體規(guī)劃》里，2200平方公里的濱海新區(qū)，將天津生生補(bǔ)足為一個以國際港為中心、以自由貿(mào)易區(qū)為基礎(chǔ)的海港城市，輻射中國北方。 他們規(guī)劃了“一軸兩帶”。 “一軸”是天津從西北方向?qū)颖本⒗确话l(fā)展帶，并且沿著海河延伸，通過中心城區(qū)，到濱海新區(qū)，再延至港口。應(yīng)該說，這條軸是整個環(huán)渤海地區(qū)城市發(fā)育的最高級別。所謂“兩帶”，一條是沿著海岸的城市帶，向南連接河北黃驊，向北連接河北唐山，另一條則是位于天津市中間位置的城市發(fā)展帶，從天津的最頂部貫穿到最南部，向北連接河北承德，向南連接河北固安。 但是在我們的觀感中，天津沒有向西北對接北京，而是通過填海和挖掘航道，從渤海灣深處刺入海洋。我們看到，在渤海灣深處，所有的人都在趕進(jìn)度，在和時間賽跑，和國家政策賽跑，和政府換屆賽跑。在那個地方，河北與天津的競爭也呈現(xiàn)出白熱狀態(tài)。 比如，當(dāng)濱海新區(qū)的戰(zhàn)略給整個地區(qū)帶來發(fā)展機(jī)會，唐山建設(shè)了曹妃甸港，滄州則建設(shè)了包括黃驊市、海興縣、黃驊港在內(nèi)的渤海新區(qū)。單從港口來看，秦皇島港、曹妃甸港、黃驊港等等，在功能定位上并不是不清楚，只是各自的腹地有所不同。秦川希望這里將來能夠有一個港口群產(chǎn)生，在港口之間形成良好的互動關(guān)系。他們也常常跟黃驊、唐山的規(guī)劃部門溝通，只是規(guī)劃部門的溝通，并不能解決區(qū)域發(fā)展中的主要問題。 “最近，吳良鏞教授在牽頭做京津冀都市圈規(guī)劃報告的第三期，他想跳出各個行政區(qū)域自身的局限，從宏觀角度研究發(fā)展過程中的問題，我們?nèi)齻�地方都非常支持。只是，跨越行政區(qū)域做事情挺困難。”秦川說。 秦川的觀點(diǎn)讓我一再想起當(dāng)年的天津市規(guī)劃局副總工程師穆學(xué)明。我不知道穆先生近況如何，我沒有看到他繼續(xù)就此發(fā)言，這位當(dāng)年手執(zhí)長矛與風(fēng)車搏斗的全國政協(xié)委員，后來更像一枚拆除了引信的炸彈。 河北省的 “環(huán)京特區(qū)” 而河北省并不喜歡談?wù)摼┙蜿P(guān)系這個話題。這本來就是一個三角游戲。他們顯然更喜歡京津冀都市圈或者京津冀經(jīng)濟(jì)區(qū)的提法。吳良鏞的“大北京”，準(zhǔn)確的說法也是“京津冀北地區(qū)”。京津冀三地互為表里，卻不能肝膽相照，這是誰都知道的問題。 早在2004年2月，國家發(fā)改委地區(qū)經(jīng)濟(jì)司曾在河北省廊坊市召開京津冀區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略研討會，達(dá)成了加強(qiáng)區(qū)域合作的所謂“廊坊共識”。也就是從那一年開始，國家發(fā)改委會同京、津、冀三省市政府共同編制京津冀都市圈區(qū)域發(fā)展規(guī)劃，京津冀三地合作終于從務(wù)虛轉(zhuǎn)為務(wù)實(shí)。但是這一規(guī)劃的編制頗有些吊詭，橫跨了整個“十一五”也不見出臺。據(jù)說規(guī)劃上報國務(wù)院已久，本來2011年初即可獲批，但風(fēng)吹了很久，雨一直沒有下來。 京津冀都市圈區(qū)域發(fā)展規(guī)劃，成了“最難編制的區(qū)域規(guī)劃”。 而在2011年全國兩會上，在國務(wù)院總理溫家寶的政府工作報告中，“京津冀都市圈”的概念被“首都經(jīng)濟(jì)圈”的概念取而代之。在國家的“十二五”規(guī)劃中，與此相關(guān)的表述是：“推進(jìn)京津冀區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化發(fā)展，打造首都經(jīng)濟(jì)圈，推進(jìn)河北沿海地區(qū)發(fā)展。”這種變化多少有些突兀。 可以說，建設(shè)“首都經(jīng)濟(jì)圈”，已經(jīng)提到了國家的議事日程，但是戰(zhàn)略規(guī)劃尚未演變成行動計(jì)劃。首都經(jīng)濟(jì)圈怎么規(guī)劃？怎么建設(shè)？國家發(fā)改委地區(qū)經(jīng)濟(jì)司司長范恒山回答說，“正在謀劃之中”。 其實(shí)對“首都經(jīng)濟(jì)圈”這一最新概念，官學(xué)兩界都有人不以為然。他們認(rèn)為，京津冀都市圈是一個三足鼎立、均衡發(fā)展的概念，北京應(yīng)該強(qiáng)化自身的政治、文化、科教中心地位，向周邊地區(qū)疏解經(jīng)濟(jì)功能。時代不同了，我們要從過去強(qiáng)調(diào)全國服務(wù)首都、強(qiáng)調(diào)外省市保障北京，向首都服務(wù)全國來轉(zhuǎn)變。而“首都經(jīng)濟(jì)圈”這個提法，聽上去還是要增強(qiáng)北京的集聚功能，特別是經(jīng)濟(jì)功能的集聚。聯(lián)想到北京提出的建設(shè)“世界城市”目標(biāo)，越發(fā)覺得意味深長。 所謂世界城市，顯然不是那種單純的政治、文化、科教中心，它應(yīng)該具有全球影響的、復(fù)合的城市功能，包括政治、貿(mào)易、交通、信息、金融、教育、文化和科技等方面，也就是說，世界城市實(shí)際上是一個全球資本、生產(chǎn)和市場的“控制中心”。 這樣的世界城市，對于京津冀而言，對于環(huán)渤海而言，會不會造成更嚴(yán)重的“負(fù)拉動”？ 但是，河北省沒有糾纏于這些恩恩怨怨、壇壇罐罐。他們不再為那些最基本的問題爭得不可開交，在有關(guān)部門還在摸石頭的時候，他們已經(jīng)過河了。 2010年9月，河北省提出“環(huán)首都經(jīng)濟(jì)圈”概念。2010年12月13日，河北省政府辦公廳下發(fā)了河北省環(huán)首都經(jīng)濟(jì)圈規(guī)劃編制工作方案的通知，要求借鑒長三角、東京、首爾等國內(nèi)外城市發(fā)展的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)，綜合論證與北京經(jīng)濟(jì)一體化發(fā)展的必要性和重要性，準(zhǔn)確把握環(huán)首都經(jīng)濟(jì)圈的發(fā)展態(tài)勢和趨勢，構(gòu)筑與首都相協(xié)調(diào)的功能完善、結(jié)構(gòu)合理的產(chǎn)業(yè)空間布局、城鎮(zhèn)職能體系。其規(guī)劃范圍，包括承德、張家口、廊坊和保定市域。 通知對規(guī)劃編制進(jìn)度的要求極為苛刻：2010年12月底前完成階段性方案溝通；2011年1月底前完成規(guī)劃方案的征集（概念性總體規(guī)劃）、專家論證，由河北省加快環(huán)首都經(jīng)濟(jì)圈產(chǎn)業(yè)發(fā)展協(xié)調(diào)領(lǐng)導(dǎo)小組審定；2月底前由入選方案編制單位根據(jù)各方意見編制完成成果，報省政府審批。 2011年3月，全國兩會召開，“首都經(jīng)濟(jì)圈”概念在爭議中出爐，而河北省提出的“環(huán)首都經(jīng)濟(jì)圈”，對“首都經(jīng)濟(jì)圈”毫無僭越，幾乎是無縫對接，而且還加上了“綠色”二字，變成了“環(huán)首都綠色經(jīng)濟(jì)圈”。這是一張“生態(tài)牌”， 它讓很多人以為，“環(huán)首都綠色經(jīng)濟(jì)圈”，就是首都人民的后花園。 實(shí)際上，這是一個雄心勃勃的區(qū)域發(fā)展規(guī)劃，它圍繞北京布局了一大批產(chǎn)業(yè)基地，包括三大高端裝備制造業(yè)基地、三大新能源汽車基地、四大電子信息產(chǎn)業(yè)基地、六大新材料基地、九大新能源基地和九大生物工程基地。 這些讓人有些眼花繚亂的產(chǎn)業(yè)基地，就分布在固安工業(yè)園區(qū)、大廠潮白河工業(yè)區(qū)等環(huán)繞北京的14個縣市的工業(yè)園區(qū)內(nèi)。而在河北省發(fā)改委公布的2011年第一批重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目當(dāng)中，這些地區(qū)被安排項(xiàng)目113項(xiàng)，項(xiàng)目總投資額約為3000億元。 “現(xiàn)在（環(huán)首都）這個地方是一個貧困帶，河北的貧困縣有相當(dāng)一部分集中在北京周邊，應(yīng)該說這是一件令人遺憾的事情。”中共河北省委常委、河北省常務(wù)副省長趙勇說，“現(xiàn)在要把貧困帶變成城鄉(xiāng)一體化的示范帶，加快這里的城市化進(jìn)程。” 也就是說，再也不能做一邊捆著草、一邊餓著牛的事了。 2011年5月18日，河北省政府在廊坊舉辦“2011京津冀區(qū)域合作高端會議”，期間正式推出“環(huán)首都綠色經(jīng)濟(jì)圈規(guī)劃”，讓人感覺出一些別樣的深意。 趙勇是“環(huán)首都綠色經(jīng)濟(jì)圈”的締造者，也是京津冀區(qū)域一體化的積極推動者。他說，“京津冀之間的合作確實(shí)是勢在必行，別無選擇。因?yàn)槲覀兠媾R很多共同的課題，只有攜起手來才能解決。” 他認(rèn)為，“首都面臨很大壓力，人口壓力、交通擁堵壓力、產(chǎn)業(yè)升級壓力和生態(tài)環(huán)境的壓力，這些壓力光靠首都自身永遠(yuǎn)都解決不了，應(yīng)該走一條協(xié)作的路子。首都有些功能恐怕要向周邊轉(zhuǎn)移，天津作為北方的經(jīng)濟(jì)中心，怎樣再造功能、提升功能，增強(qiáng)對周邊地區(qū)的輻射力，也有一個和北京、河北攜手的問題。所以三個省市都面臨著共同再造。” 2008年北京奧運(yùn)前夕，首都鋼鐵公司搬遷到唐山的曹妃甸，盡管是行政手段使然，但還是拉開了北京產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的大幕。趙勇時任唐山市委書記，是首鋼搬遷的親歷者之一，他將這一模式看做是京津冀區(qū)域合作的一個成功范例。 但是他也承認(rèn)，這么多年以來，京津冀區(qū)域合作還不盡如人意，“多少年下來，山河依舊”。 “多方面的原因，我想一個重要原因就是缺少牽動這三個地區(qū)實(shí)實(shí)在在的載體，正是基于這樣的判斷，河北省推出了環(huán)首都綠色經(jīng)濟(jì)圈的戰(zhàn)略。”趙勇說，“半年多以來，環(huán)首都綠色經(jīng)濟(jì)圈得到各方關(guān)注，有的縣委書記說，就像做夢一樣，沒想到這么短的時間，項(xiàng)目紛至沓來、應(yīng)接不暇。說明什么呢？說明有巨大的市場動力和需求，只要我們搭建平臺、創(chuàng)造好的環(huán)境，就能實(shí)現(xiàn)快速崛起。我們在這里構(gòu)建環(huán)首都經(jīng)濟(jì)圈，就是希望找到北京、天津、河北之間共享、共贏的戰(zhàn)略平臺。” 河北省要充當(dāng)京津冀一體化的急先鋒，甚至是發(fā)動機(jī)。 在某種程度上，環(huán)首都綠色經(jīng)濟(jì)圈已經(jīng)成為一個“環(huán)京特區(qū)”。這些環(huán)繞北京的開發(fā)區(qū)、工業(yè)園區(qū)—它們是中國體制改革與創(chuàng)新的產(chǎn)物—正在成為京津冀地區(qū)極為活躍的經(jīng)濟(jì)基點(diǎn)。它們一刻不停地承接、分食著從北京轉(zhuǎn)移出來的大量財富。這些試管一樣的基點(diǎn)逐步擴(kuò)大，逐步連成一片，在不久的將來，它們將把首都團(tuán)團(tuán)圍住，變成真正的環(huán)首都經(jīng)濟(jì)圈。 但趙勇仍然呼吁在國務(wù)院層面形成一個京津冀區(qū)域合作的協(xié)調(diào)機(jī)制，成立一個專門的辦公室—最好是設(shè)在國家發(fā)改委—協(xié)調(diào)三個地方政府采取共同的行動。地方政府的創(chuàng)新，必須得到中央政府的響應(yīng)與追認(rèn)，才能爭得法律上的生存地位以及未來的發(fā)言權(quán)。 濱海新區(qū)走的就是這樣一條道路。我還記得2004年的一次采訪，當(dāng)時濱海新區(qū)尚未納入國家區(qū)域總體發(fā)展規(guī)劃，天津市的領(lǐng)導(dǎo)人對我說，希望中央政府盡快為濱海新區(qū)“正名”。陪同我采訪的天津開發(fā)區(qū)管委會政策研究室主任王愷有些激動地說，“說到底，濱海新區(qū)只是在要一個發(fā)展權(quán)，它發(fā)展起來了，只是要一個認(rèn)可，承認(rèn)它，有什么風(fēng)險嗎？” 環(huán)首都經(jīng)濟(jì)圈的訴求或許跟濱海新區(qū)不一樣，趙勇的呼吁更像當(dāng)年于幼軍主政湖南時的一次表態(tài)。有一年在全國“兩會”上，于幼軍呼吁國務(wù)院設(shè)立中部崛起領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室—既然有西部辦和東北辦，為什么不能有中部辦？有了一個中部辦，才能抓緊研究有關(guān)中部崛起的規(guī)劃、政策，并將它們落到實(shí)處。我當(dāng)時對此多有疑慮，還發(fā)表評論說，這會將東部、西部、中部、東北分割成不同的區(qū)域利益集團(tuán)，促使它們加劇爭奪國家資源，使區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略出現(xiàn)碎片化傾向。 但是對于京津冀這種本身就碎片化的區(qū)域經(jīng)濟(jì)體，如果不能成立一個專門的辦公室，還有什么更好的辦法呢？我們面對著一個變化多端的經(jīng)濟(jì)社會，如何在這一時期建立起不同區(qū)域之間、不同社會階層之間的聯(lián)通關(guān)系呢？ 這讓我想起了當(dāng)年穆學(xué)明的話：區(qū)域合作是一種進(jìn)步，但是，我們?yōu)槭裁匆恢备悴缓媚兀?mdash;你們這些比我年輕的人，一定會看到京津合并這一天的。中國規(guī)劃網(wǎng)北京8月11日電 (責(zé)任編輯：白雪松) |
