西安市雁塔東側的雁引路40號，一座園林式仿唐建筑的花園飯店，見證了中國城管發展史上的一件大事。2008年5月18日，全國城管行政執法理論研討會在這里落幕，來自全國32個城市的城管執法機關代表達成并共同簽署了《西安共識》，提出“管理城市，就是要為市民營造滿意的城市環境秩序”的理念。此前此后，各地城管為此做出了諸多探索。
創新，源于理念之變 8月末，在西安市大明宮遺址公園，人民網記者發現了一個賣雪糕的婆婆，有兩位城管隊員也發現了她。記者下意識打開手機視頻功能，想著沒準會錄下城管暴力的一幕。沒想到，那位看起來年紀稍長一些的城管，掏出了錢，買下了婆婆所有的雪糕。婆婆沉默了一會兒，說：“你們老這樣，我以后就不能再來這賣了。要不就是難為你們了。” 這位城管叫王文林，是西安市曲江新區執法局直屬第三大隊的大隊長，做城管之前，他是名復員的老兵。 “在景區內占道擺攤經營，會對景區的環境秩序造成不好的影響。但是這位老婆婆確實生活不容易，有難處。” 面對記者，王文林坦言，有違法行為必須糾正，但是面對老百姓，也有心軟的時候。 以前在部隊的時候，講的是“軍民魚水情”，當兵的就是百姓心中“最可愛的人”，可當了城管，一下子就成了部分百姓心中“最可惡的人”。這其中的落差，讓王文林琢磨了很久。“我們每天在外面這么辛苦，不就是為了管理好遺址公園，讓市民和游客們有個休閑的好去處嗎?這也是為百姓服務啊。只是跟當兵那會兒的搶險救災，分工不同罷了。” 王文林跟隊員們說，當城管不能簡單地沒收東西，要讓老百姓心里服氣。“就像那位買雪糕的老婆婆，我買她幾次雪糕，她以后就不好意思再來了。” 這讓記者想起西安市城管執法局局長呂強講過的一句話：管面子也要顧肚子。 呂強在內部培訓會議上或者在基層調研時多次強調，每一名城管執法隊員，要想明白你是誰、為了誰、依靠誰。不能強勢地認為我是執法者、你是被執法者，而是想辦法化解問題，管面子也要顧肚子，把提高城市管理水平跟改善市民生活結合起來。 “管住一個城市不難，和諧管理一個城市很難。城管必須要有服務意識，首先領導要有這樣的意識。”肖持綱的話很中肯。肖持綱是《西安日報》的一位老記者，跑市容市政新聞10余年，2005年西安市城管執法局成立開始就跑這個口的新聞。用他的話說，公權力賦予城管執法局是一個管理部門，但若想和諧管理好一個城市，城管執法部門，必須同時把自己看做是為老百姓服務的部門。城管工作模式和理念的創新，首先來自于理念，特別是城市領導者理念的創新。 告別單打獨斗，爭取全社會理解、支持 學校周邊常是小攤販聚集之地，一方面影響市容環境、阻礙交通，另一方面衛生狀況無法保證。放學高峰時段，在沈陽鐵路實驗中學校的大門口，記者卻沒有看到攤販占道、交通堵塞的場面。一位女城管隊員，正在校門口巡視。 她叫李麗，是沈陽市城市管理行政執法局和平分局西塔女子大隊隊員，每天都負責在這里定時定點巡視，早晨上學、下午放學、晚自修放學時段，校門口都會出現她的身影。一天三次的往返，風雨無阻。家長們告訴記者，看到這位城管在門口巡視，感覺很放心。 為有效解決占道經營、露天燒烤、亂堆亂放、私拆亂改供熱管線、違章搭建問題，2009年初，沈陽市行政執法局以行政執法勤務區為單位，與全市學校、醫院、居民社區、物業公司、供熱單位分別簽訂共建協議，開展共建活動，充分發動社會力量參與城市管理執法工作。 共建雙方互相確定聯絡員，建立經常性的聯系溝通機制，通過登門走訪、發放《致共建單位一封信》、定期召開征求意見會等形式，共同研究城市管理存在的問題和解決措施。執法局與共建單位各有明確的分工：對能夠通過教育引導等管理手段解決的問題，由共建單位自己解決，對需要通過行政處罰來解決的問題，共建單位及時通知和配合執法人員進行處理，形成了執法部門與共建單位良性互動的工作格局。 貌似簡單的一張張共建協議，體現了執法理念的轉變。“在沈陽，城市管理早已超越了‘行政處罰’的概念，變‘事后處罰為前置服務’，服務做好了，矛盾自然就減少了，”沈陽市城市管理行政執法局副局長張長勝說，市容環境已由過去的靠執法部門單打獨斗，轉變為全社會理解、支持、乃至參與。 引入市場機制，由管理城市向經營城市轉變 有城管私底下抱怨說，城管就像個筐，別的部門不管的，都往里面裝。以深圳市為例，該市城管目前容納了綜合執法、市政路燈、園林、環衛、愛國衛生、林業等多項職能。城市管理是一種執法行為更是一種公共服務，如何提供更加文明、高效、和諧的城市管理服務是擺在城市管理者面前的一道難題。 深圳的破題思路，是引入市場機制，由管理城市向經營城市轉變。 2009年上半年，《深圳市綜合配套總體改革方案》出臺，提出 “完善社會管理制度，創新社會管理方式，擴大和改善公共服務，形成多元化的公共服務供給模式”，其中明確“結合行政管理體制改革，充分發揮社會組織作用，將各部門可由社會組織承擔的事項，交由社會組織承擔，加快建立和完善政府向社會組織購買服務的制度”。 深圳市的公園，在綠化管養、清潔管養、保安等業務方面都全部實行了市場化。這種由政府出資向市場購買專業化的公共服務的模式，有利于公共服務的專業化和精細化。 西安市蓮湖區城管執法局也在引入市場機制方面做出了嘗試。走在蓮湖區的大街小巷，記者發現，這里的“野廣告”比其他地方要少得多。2009年5月份開始，蓮湖區城管執法局采取面向社會公開招投標的形式，組織專家和工程技術人員深入4家應標企業實際考察，最終選定陜西君泓科技發展有限公司，作為蓮湖區“野廣告”治理的合作伙伴。從2009年7月1日開始試運轉，承包了轄區內72條主干道的“野廣告”清理和預防工作。“野廣告”清除人員騎著電動車，不間斷巡查，發現目標后，采用野廣告清除劑、口香糖清除機、野廣告清除車等高科技“新式武器”，將城市設施的“牛皮癬”一掃而光。 隨著城市的發展，提供更加人性化與專業精細的管理服務成為城市管理的必然趨勢，而由政府出資向市場購買專業化的公共服務成為一種新趨勢。然而，將城管職能服務外包，是否能夠實現提高管理效能的制度創新初衷？作為購買方的政府部門如何對物業公司進行績效評估？深圳市的做法是，在市場化的基礎上實行末位淘汰制。西安蓮湖區執法局則建立了相應的檢查、監督、考評機制，依據“野廣告”治理的優劣直接與企業經濟利益掛鉤，年底進行獎懲兌現。 推行標準化執法，由行政管理模式向法制化模式轉變 西安市蓮湖區法院四樓，一些人排隊繳納罰款。這里，就是全國首個“城管執法巡回法庭”的所在地。店主張先生懊悔地說：“之前我出店經營，有城管上門勸告過我。我想著你又不能砸我店面，也不能關了我的店門，就一直賴著沒理，誰料想前兩天接到了法院的傳票，還附有我占道經營的現場照片。” 掃描近年來見諸報端的有關城管的沖突事件，大多起因于城管在現場采取行政強制措施，引發媒體所代表的“民意”不斷對城管執法的合法性和合理性進行質疑。 “把執行工作交給法院，厘清了我們的權力界限，避免城管隊員跟行政相對人直接發生經濟關系，也就避免了直接沖突。”西安市蓮湖區城管執法局局長副局長程華如是說。 引入司法強制，是蓮湖城管推行“標準化執法”的一個舉措。蓮湖區城管執法局建立了檢查權、調查權、處罰權、強制權相分離的制度。“四權分離”之后，蓮湖區城管執法的檢查權由局督辦中心統一行使；調查權由各中隊按督辦任務行使；處罰權由中隊法制員、局法制科、分管副局長三級審查行使，對案情復雜和處罰超過5000元的還要召開案審會；強制權交由蓮湖區法院城管巡回法庭行使。同時還出臺規定，收回各中隊的空白法律文書，取消了罰款票據，當事人只憑正式的處罰決定到指定銀行繳納罰金，這就從源頭上防止了亂罰款。 “城管執法不公，是導致百姓跟城管對立情緒的最主要問題。”程華指出，執法者自由裁量權的空間過大，不可避免地會帶來執法人員人為因素的存在和行政處罰隨意性的產生。例如，同是出店占道經營，按照相關規定，可以處罰1000元，也可以處罰3000元;一個流動占道，最低處罰20元，最高可處罰200元。處罰額度1000元—3000元，20元—200元，這中間的杠杠就叫執法者的“自由裁量權”。2009年年初以來，蓮湖區城管執法局對城管涉及的40多部法律條文進行整合，并制定出臺了《城管執法行政處罰自由裁量權細化標準》，對工作中常遇到的72種違法行為在法定裁量幅度內細化成2-4個檔次，使之由長變短，彈性變為剛性，最大幅度地壓縮了行政處罰權的“彈性空間”。借鑒蓮湖區經驗，西安市隨后也出臺了《行政處罰自由裁量權執行標準》。 概括以上，不難看出蓮湖城管“標準化執法”的框架，用西安市城管執法局局長呂強的話說，就是用程序法規范執法行為，用細化的自由裁量權壓縮實體法的“彈性空間”，用司法的最終強制力和違法成本的付出實現長效管理，從而帶動執法理念、執法手段、執法方式等整個工作體系，由普通的行政管理模式，向真正意義上的法制化模式轉變。 西北政法大學行政法學院院長王周戶評價：“人可以對抗行政權力，卻不能對抗司法權力。蓮湖城管轉變陳舊執法方式，積極發揮法院作用保障法律強制力，值得借鑒。” 數字化城管 實現城市管理效能質的飛躍 沈陽市沈河區監督員小王，每天都會在自己負責的轄區內巡查。2011年3月21日10時30分，他巡查至風雨壇街道、五愛社區時，發現在風雨壇街114號樓下路段，存在大面積積水現象。經了解，積水是地下自來水主管道破裂所致，小王立即將案件上報至市數字化城管監督指揮中心。該中心立即受理，并于10時41分將該案件通過系統網絡派遣沈陽市水務集團處理。市水務集團接到案件后立即責成沈河區自來水營業處工作人員到現場設立了圍擋，并于22日下午將漏點修復，恢復了路面的通暢。 這是一次成功地運用數字化城市管理系統解決問題的案例。據沈陽市數字化城管中心處長李凱介紹，該市數字化城管系統是把目前城市管理區域劃分成若干個萬米大單元網格，把城市管理的對象劃分為部件和事件：部件即所謂的市政設施、固定設施類，比如交警設施、市政設施、井蓋、路燈等；事件就是自然或者人為因素導致破壞的情況，比如像小造田、垃圾、流動沙坑等，隨時發生的歸為事件。全市400多名數字化城管監督員，每天在自己的責任網格內進行巡查。監督員手里有一部“城管通”，實際上就是智能手機，發現問題進行拍照、上報，還有相應的語音 信息、視頻信息都可以上報。 數字化管理系統，也幫了西安城管很大的忙。2010年6月24日，西安市蓮湖區城管標準化執法管理系統開始運行。你只要輸入違規者的違規事實及時間、地段、情節等細節因素，系統將自動給出標準的處罰金額。為減少輸入時的人為因素，輸入信息將大部采用該局已經開通的轄區“違規檢查攝像車”采集的同步傳輸違規信息。該系統是一個開放的系統，所有執法環節都通過網絡流轉，普通市民可對運轉情況實施監督。這個被譽為“電腦法官”的執法管理系統，突破了城管執法過程中的人情“關”，使城管執法辦案更加客觀、公開、公平。 包括沈陽、西安在內的很多城市，都在數字化城市管理方面有所突破。然而在國內最早做出探索的城市，是北京。2004年，北京東城區嘗試借助現代信息技術，整合現有城市管理資源，創建了網格化管理模式。該模式立足于城市管理體制、機制和方式的創新，理順市區兩級政府與專業管理部門的城市管理職責，力求建立政府監督協調、企業規范運作、市民廣泛參與，各司其職、各盡其能、相互配合的城市管理聯動機制，該模式引起了中央、建設部及社會各界的廣泛關注，并有效促進了城市管理水平的提高。2005年7月19日，建設部在東城區召開“全國數字化城市管理現場會”，由東城區首創的城市管理新模式被正式推向全國。 采訪手記：采訪過北京、西安、沈陽、深圳等幾個城市，可以發現，各地的城管都在不斷的探索中，都試圖打破目前的執法困境，并且已經有所為，但依然都存在這樣那樣的困惑。借用肖持綱的話：“城管現在要管的事情，是社會發展到現階段，必然存在的問題和矛盾。目前沒有哪個模式能徹底解決城管面臨的所有問題。西安以及其他城市城管的創新，都是在社會發展的當前階段，做出了有益的探索。” (責任編輯：白雪松) |
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