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人像攝影：本報記者楊慧峰
城市管理難題之城市內澇。新華社發
城市管理難題之交通擁堵。CFP
交通擁堵、井蓋傷人、連年內澇……本應美好的城市，成了事故頻發的集中地。這是不是城市發展中繞不過去的必然現象？不安全不舒心不便利能否變成安全安心便捷？人口密集的城市何時變得人性化？城市管理改革的吁求緊迫地擺在面前，我們究竟該朝哪個方向改？怎么改？城市管理的終極目標是什么？本期邀請—— 安全是第一要義 記者：近些年城市中安全問題已經成為最突出的隱患，是否說明我們的城市管理應該從粗放轉向精細？ 萬鵬飛：現代城市是各種人流、物流、信息流聚集的地方。一旦發生災害，會產生連鎖和放大反應，所以不能粗放。德國社會學家烏爾里希·貝克曾說過，現代社會是一個風險社會，具體說來有幾個特點：一是人為性，即風險誘因由自然因素占主導轉向人為因素占主導，這種人為風險可能是偶然性人為因素引起，如操作失誤、考慮不周或制度失靈等等；二是嚴重性，風險的嚴重程度超過歷史上任何社會；三是全局性或全球性，局部范圍的風險由于各要素的相互聯系而呈現全局性或全球性特征；四是生活性，即社會成員個人生活的不確定感、危機感和焦慮感越來越強；五是科技生產的不可預測性、高度不確定性和難以控制性增強。因此，現代城市，不論其大小，都應從粗放轉向精細，首先要將安全置于城市發展的首要的和戰略的地位。倫敦、紐約、東京在其城市戰略規劃中都將安全城市作為一個總目標。 記者：是什么導致了我國城市管理的粗放？ 萬鵬飛：有理念方面的原因，有法制方面的原因，也有具體操作層面的問題。城市管理粗放首先是由于目前我國城市整體發展戰略定位都只注重經濟發展，而忽略了社會管理和公共服務，前者往往成為剛性目標，后者則成為以領導意圖和意志力為轉移、隨意性強的軟性目標。其次，我國涉及到城市管理的各項制度缺乏整體考慮。部門分割、信息不共享是常態，相互矛盾也不少見，因此出現“九個大蓋帽管不住一個破草帽”的現象實屬正常。再次，我國城市管理很多法律法規和規定太過原則，導致很多時候沒法執行，比如說城市乞討問題、養狗問題、物業費收取問題等。最后，還有一個更重要的問題，就是我國城市管理中公民參與不夠。很明顯，面對越來越大和越來越復雜的城市，僅僅靠政府是難以勝任的。舉一個最簡單的例子，如果一個城市的民眾遵守交通規則的意識普遍比較差，那這個城市的公共交通是很難管好的。所以，民眾的合作是必須的。 記者：除了粗放，老百姓還感到城市管理也存在滯后的問題，比如往往造成多起事故，才想到要采取措施。怎么就不能想到前邊，做到未雨綢繆呢？ 萬鵬飛：這還是理念問題。我們的城市管理是“結果導向型”而不是“預防導向型”。網吧火災燒死人，全市才進行娛樂場所安全大檢查；學校出現治安問題，才對中小學進行突擊檢查。總之，是事后處置，是結果型的、被動的、后置的，而不是事前預防的、主動的、前置的。因此，城市管理要向前端推進，要考慮從源頭上解決問題。預防重于應對、規劃引領管理，應成為我國城市管理的一個基本理念。 記者：處于社會轉型期的中國城市出現各種安全隱患和管理問題是不是不可避免？ 萬鵬飛：有必然性，但不能成為城市管理中安全問題頻出的一個理由。我們可以通過各種努力預防這些問題或把危害降到最低。我記得前美國聯邦應急總署署長曾經講過一句很有沖擊力的話：所有的災害本質上都是政治性事件（Disasters are very political events）。無論是自然災害還是人為災害，我們都可以從這個角度去思考，如將安全教育納入從幼兒園到大中小學的教學計劃中，適時進行各種演練；在城市總體規劃中和各專項規劃中融入防災減災理念、制定和實施城市緊急避難場所規劃；制定城市規劃與公共安全國家標準；進一步細化和落實公共設施防震防火國家標準。總之，讓生活在城市的所有人都感到安全、安心。 記者：是不是從規劃和設計層面就應該做到縝密性、預見性、操作性？ 萬鵬飛：對，我們目前也有規劃，但還需要相應地在城市設計和一些操作環節加以貫徹和實施。在這方面日本的經驗值得借鑒，安全設計細致到讓人不可思議。比如說教室內的喇叭、電視，除了固定在墻角和天花板，上面還裝有繩子和兩個鉚釘以防止地震搖晃時墜落。這些裝置看上去很小，但一旦發生災害，它就能減少次生災害的發生率。 找不到垃圾桶不是小事 記者：如今城市的便利性也不夠，比如走在街上找不到垃圾桶，從火車站出來打不到出租車等等，這些小事天天都在困擾著我們，影響我們的心情和對城市的熱愛。 萬鵬飛：你說的這個問題我也有所體會。比如逛商場的時候，想扔垃圾可是走遍商場都找不到垃圾桶。有人寫過一本書叫《天大的小事》，就講到城市中乘扶梯、車牌號管理、校園護衛等看起來不起眼實則非常重要的事。現在的問題是，我們一方面在埋怨市民素質低，另一方面在提供方便的基礎設施方面也有所欠缺。垃圾桶是非常重要的，有沒有？放在哪？這需要做到人性化設計。 記者：我國一些城市已經提出“數字城區”、“智慧城市”、“精細化管理”，這是不是意味著進步？ 萬鵬飛：我們確實已經看到改進的意愿。但要注意的是，管理的粗放并不能完全通過技術手段解決。現在一些地方的政府領導思維深處有這樣一種定勢：認為城市管理的水平和問題的解決都取決于技術工具。這樣的想法，再加上有些所謂專家的夸大其詞，更加走火入魔，一旦變成決策，就會成為浪費大量納稅人財富的形象工程。如有一個地級市的一個區拿五個億來推進數字城區建設，就是一個典型例證。 精細化需要人性化和便利化的引領，否則就沒有意義和價值。北京這幾年正在實施的“網格化管理”或“數字化城市管理”，就是充分運用現代科技手段，對城市管理的地域范圍實行全覆蓋，通過數字化城市管理平臺，對城市管理中出現的問題，如井蓋丟了、路燈桿倒了，及時獲悉，及時反饋，及時處置。這就是進步。如果在精細化走向的基礎上，更加注重人性化和便利化，那就更好了。 記者：城市管理的基本理念是什么？ 萬鵬飛：這個問題比較大。從廣義上來說，城市管理包括城市的規劃、建設和運營。不管哪個環節，城市管理終極目標都是要最大限度滿足和平衡城市居民和來訪者的需求，因此，以人為本應成為城市管理的一項最基本理念。城市管理的各相關主體應經常想想以下問題：我們的工作確實是居民需求的嗎？居民在城市里生活舒心嗎？工作機會多嗎？交通出行方便嗎？多問問這樣的問題，我們的城市管理就會更有針對性。要做到這一點，除了政府官員自身的理念要有所改變外，還需要一些外力推動，比如公民參與、社會監督與批評等。 記者：城市里有本地人有外來人，有身體健全人有殘疾人，有老年人有年輕人，有個性和需要極不相同的人，有收入相差很大的群體，政府在管理中應該如何去協調和平衡這些不同群體的利益訴求？ 萬鵬飛：利益主體的多樣化是社會發展的必然趨勢，怎么讓不同利益訴求的人在一個城市里和諧共處，確實是城市管理中比較棘手的問題，但并不是沒有路可走。我覺得最重要的是建立一套利益訴求和表達機制，在兼顧多樣主體利益和整體公共利益的基礎上，制定政府的公共政策，最終形成多樣共生、共贏發展的和諧局面。當然要做到這一點，需要改革我們的城市管理體制，需要加強社會主義民主政治建設。 花錢不一定就辦好事 記者：城市管理的成本應該由誰來支付？ 萬鵬飛：當然應該由公共財政來負擔，但并不是所有的城市管理項目都需要花錢。個人遵守交通規則、學校教育孩子遵守交通規則、不亂扔垃圾等，這些都不要花錢，也都是在為城市管理作貢獻。 記者：這些年政府在城市管理上投了很多錢，做了很多努力，大家有目共睹。 萬鵬飛：但不是說花了錢，就能達到好的效果。比如前些年我們建設“數字北京”，豎了很多電子觸摸屏，不到半年就壞了，完全變成擺設，這是由于“重建設，輕管理”、“重提供，輕監管”、“重項目，輕論證”造成的。 建設時喜上大項目，一廂情愿，但是維護和管理做得不好。這種現象提醒我們，政府作決定，要考慮兩個成本，一個是決策成本，一個是外在成本。外在成本就是這個決策對老百姓會產生多大作用？負作用還是積極作用？我們經常只考慮到政府單方面的決策成本，沒有考慮到社會的外在成本，只有同時考慮這兩個成本，決策才會明智。我們常常聽到“投了多少錢，花了多少人力物力”這樣的政府業績，但是社會效果怎么樣從來不說，或說得不實在，給人的感覺是沒有對癥下藥，投了很多錢，但老百姓沒有得到多大實惠。 記者：不少地方正致力于“一站式服務”建設，運轉情況如何？ 萬鵬飛：可以說，“一站式服務”建設是行政體制改革的重大舉措。所謂“一站式服務”，是政府通過多種渠道為公民提供一次接觸就能辦理所有政府服務的過程。“一站式服務”有三種形態，電話一站式、網絡一站式、現場一站式，它力圖打破20世紀確立的官僚體制格局，實行全觀式的整體治理（holistic governance），即打破地域界限、部門界限、層級界限，改革管理體制和機制，借助現代科技，變百姓跑腿為政府跑腿，為大眾提供便捷、高效、親民的服務。 “一站式服務”具有鮮明的公民導向、方便獲取、一體化服務的特征。真正實現“一站式服務”，需要實現理念創新、制度創新、組織創新、流程創新、技術創新和公共服務及產品創新。因此，“一站式服務”是對傳統公共管理的重大挑戰，涉及為民理念的真正樹立、縱向和橫向權力的重新優化和配置、層級之間和政府職能部門之間的信息共享等。現在我國很多省市已開始推行“一站式服務”，確實有所進步，但政府管理權力的基本格局尚未有實質性的改變，尤其審批權力的梳理和整合難度很大，權力背后的既得利益成為強大阻力。所以很多地方“一站式服務”品質還很有限，至多只是實現了人員和機構在物理空間上的集中，制度層面整合還需時日。 公民參與必不可少 記者：這幾年，“社會管理創新”這個概念頻繁出現于我國話語體系中，但如何創新卻是個大問題。 萬鵬飛：社會管理是指政府通過制定政策和法規，發揮政府和社會兩個積極性，依法管理和規范社會組織、社會事務，化解社會矛盾，調節收入分配，維護社會公正、社會秩序和社會穩定。社會管理包括政府社會管理和社會在政府調控下的自我管理。社會管理錯綜復雜，在我國，離不開黨委領導和政府負責。但這并不是大包大攬式的直接管理，而是要發揮黨的領導作用和政府的社會調控作用，同時鼓勵各社會主體的參與，實現政府和社會的共治，形成社會合力。 法國十九世紀社會學家阿歷克西·德·托克維爾說過，一個好政府最需要關切的應當是使人民逐漸養成不需要政府也能自我治理的習慣。因此，政府應采取多種措施，切實發揮包括家庭、企業和各類社會組織的作用，提高社會自我管理和協同管理的組織程度，實現管理的社會化，最終提高社會的自治能力，讓社會走上良性、健康發展的軌道。這是我國未來社會管理創新和發展的大方向。 依此方向，我們可采取一些切實可行的措施，如重視家長教育和家庭教育、鼓勵和規范社會組織的發展、加強學校的公民教育、強化企業社會責任意識、增強社區自治等等，不斷提高社會的自我管理能力。 記者：有人說我國城市管理存在“重政府，輕市民”的傾向，您怎么看？ 萬鵬飛：這是說我國的城市管理是政府主導型，公民參與不夠，沒有充分考慮到民眾的訴求和利益。國外的城市規劃制定和實施，特別重視公民參與，讓各種意見在規劃階段就得到充分表達，讓公共訴求、個人訴求、地方訴求得到平衡。 近年來，城市規劃中公民參與在我國越來越受到重視，新修改的城鄉規劃法已有公民參與的專門條款。北京規劃委也在嘗試“一師（責任規劃師）兩員（社區民意調查員和市民監督員）制度”，強調吸收老百姓意見。 記者：如何讓公民參與到城市管理中去？ 萬鵬飛：目前來看，我國公民參與城市管理的途徑，主要有這樣幾種形式：一種是網絡參與，比如政府網上的市長信箱、政府出臺政策后的網絡投票意見征詢等；還有電話參與、面對面參與，比如12345市長熱線、聽證會、專家咨詢會等；再就是媒體參與，比如北京市政管委與北京廣播電臺開通的城市管理廣播節目。 總體而言，我國城市管理中公民參與的程度還很低。最直接的原因有以下幾點：一是政府對公民參與的重視程度還不夠；二是民眾整體參與意識淡薄、參與能力低下、參與渠道有限；三是公民參與的制度不配套，操作性差。因此，公民參與改進空間很大，主要取決于：政府的決心有多大？民眾是否想參與？是否有能力參與、有渠道參與？從中央到地方是否有配套性和操作性的制度支撐和保證？ 城市應該成為精神棲息地 記者：文化服務在城市管理中占什么地位？ 萬鵬飛：公共文化服務對于一個城市的健康、可持續發展來說至關重要，它有助于培育共同的信仰和價值觀；平衡和抑制人們的過度物質追求；超越短期化的功利考量；傳承過去歷史、創造未來文化；促進溝通交流、增進彼此理解；滋養人性、淡泊安寧；尊重多樣性、培養創造性；塑造城市形象、促進經濟發展。一句話，公益、普惠、均等、多樣的公共文化服務可以讓城市變成名副其實的精神棲息地。 文化體現城市靈魂，決定城市品位，展示城市魅力，文化是最重要的城市資源，是城市核心競爭力之所在。世界上有競爭力的城市都把文化建設放在重要戰略位置。 記者：對于政府來說，文化建設的著力點在哪里？ 萬鵬飛：毫無疑問，首先應該是公共文化服務體系的建設。公共文化服務是相對于物質生活需要的，是滿足精神生活需求的公共服務，包括公共文化設施和產品提供、文明行為和健康風尚倡導、文化遺產的保護和利用、大眾傳媒的發展和管理、自然和社會科學知識的傳播、公共文化活動的組織等。 記者：國外文化建設有哪些值得我們學習的經驗和做法？ 萬鵬飛：去年我們做了一個紐約、倫敦、巴黎、東京四個城市的文化建設比較研究，它們有不少好的經驗和做法。首先，將文化建設置于很高的戰略位置。巴黎給自己的定位是藝術之都、文化之都；東京的定位是要產生創造性文化的城市；倫敦的定位是要做“世界的文化首都”。其次，文化建設有法律支撐。比如東京有《文化振興條例》，巴黎在國家層面有《知識產權保護法典》、《遺產法典》，紐約有《百分比藝術法》，倫敦有《大倫敦政府法》。第三，將公共文化服務放在首位。如倫敦特別注重公共文化服務的提供：從空間布局和交通規劃上加強文化設施和文化活動的可及性、通達性和均等化，大力舉辦廣大居民支付得起或免費的文化活動，特別注重面向兒童、殘疾人和貧困家庭的文化服務。第四，把文化要素融入城市規劃和設計中，提升城市公共空間藝術。如紐約“百分比藝術法令”規定，城市工程建設預算的百分之一要用于藝術建設，以提升公共空間的藝術水平。第五，文化建設要吸納公民意見，強化公民參與。公民參與文化建設有三個方面，一是在決策層面的參與，包括公共咨詢、民意調查；二是活動參與，比如門票優惠、舉辦展覽；三是自愿參與，是讓公民自愿參與到公共文化服務中。 記者：可不可以說，公共文化服務有助于增強人們的幸福感？ 萬鵬飛：一個物質需要和精神需求都得到滿足的人才是一個幸福的人。《尚書·洪范》中提到人生有五種幸福，“一曰壽，二曰富，三曰康寧，四曰攸好德，五曰考終命”。這里的“五福”分別是長壽、富裕、安寧、好德、善終。要得到這“五福”，既要物質的保障，更要有精神的調節。人人想長壽，但長壽肯定要精神的介入；富裕更要精神的引導，君子愛財，取之有道，知足常樂，不為物役；安寧最難做到，更需要精神的修煉；好德就更不要說了，需要人性的持續涵養；善終既要有物質性保障，更要有個人心態的調整、尊老助老的社會習俗、人性化的臨終關懷等。 這“五福”對我們城市管理很有啟發，可以作為我們衡量城市管理好壞的標準。城市管理要從安全感、認同感入手，讓老百姓能夠改善生活、活得長壽、享受文化、互動交流、老有所養、得以善終，最終在城市里獲得心靈的安寧。（方莉） (責任編輯：白雪松) |
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