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數(shù)十億城鎮(zhèn)化投資需求將在未來釋放；短時期內(nèi)地方政府發(fā)債仍將受到諸多掣肘，融資平臺會在這個過程中繼續(xù)發(fā)揮作用 城鎮(zhèn)化對于我國經(jīng)濟社會的影響將會長期持續(xù)，而伴隨其不斷推進的步伐，城鎮(zhèn)化融資需求也越見龐大。
中國社會科學(xué)院近日發(fā)布《中國城市發(fā)展報告（2012）》指出，2011年中國城鎮(zhèn)人口達到6.91億，城鎮(zhèn)化率達到51.27%。如果未來城鎮(zhèn)化以每年0.8-1.0個百分點的速度推進，到2020年前后中國城鎮(zhèn)化率將超過60%。
據(jù)此估計，未來全國將有4億-5億農(nóng)民需要在就業(yè)、住房、社會保障、生活等方面全面實現(xiàn)市民化，若以人均10萬元的農(nóng)民工市民化成本進行推算，僅此一項，就至少需要40萬億-50萬億元的巨額資金，城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)也將面臨巨大考驗。
國家發(fā)改委投資研究所研究員羅松山對本刊記者表示，根據(jù)他們近期所做的項目研究課題，“十二五”期間，我國基礎(chǔ)設(shè)施投資規(guī)模將達到50多萬億元。
在城鎮(zhèn)化過程中，無論是農(nóng)民工市民化成本還是基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，都需要巨量資金投入，而與此相對的，則是地方政府財政收入減少、銀行借貸困難以及債務(wù)到期的幾重難關(guān)。在此情勢下，地方政府發(fā)債熱情重新高漲，部分城市直接發(fā)債試點及城投債等融資方式很受青睞。
但鑒于此前地方政府融資平臺建設(shè)出現(xiàn)的種種亂象，如今對于發(fā)債的擔(dān)憂并不鮮見。
中國投資協(xié)會咨詢委員會副理事長劉慧勇一直是發(fā)債的支持者，他對本刊記者表示，城鎮(zhèn)化過程中大量的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)需要發(fā)債支持，我國目前也已經(jīng)具備發(fā)行此類債券的客觀條件，所欠缺的乃是對于發(fā)債的認(rèn)知以及規(guī)范的法規(guī)支持。
羅松山則表示，面對如此龐大的融資需求，依靠單一的融資模式并不現(xiàn)實，仍需創(chuàng)新多種融資模式以合理分擔(dān)風(fēng)險。
發(fā)債熱潮
作為目前地方政府兩種主要發(fā)債手段之一，2012年地方政府自行發(fā)債試點已于近日啟動，上海市8月23日首先發(fā)行89億元地方債。多位分析機構(gòu)或人士指出，綜合近期市場狀況，此次發(fā)債已很難再現(xiàn)去年試點時的火爆情形。
城投債方面，雖然經(jīng)歷了去年的“信用”危機以及今年集中到期償兌的特殊節(jié)點，上半年城投債市場仍舊創(chuàng)下新高峰。根據(jù)中金公司統(tǒng)計，截至7月5日今年新發(fā)城投債已達到4284億元，接近去年全年的發(fā)行額。
同時，發(fā)改委或?qū)⒎砰_非百強縣發(fā)行城投債的消息備受關(guān)注，中金公司認(rèn)為，目前對于城投債發(fā)行的限制整體有所放松，未來其供給還會進一步增加。
債市火熱，但前不久預(yù)算法修正草案二審稿重提“地方政府不得發(fā)行地方政府債券”，顯示出中央層面對于地方發(fā)債的謹(jǐn)慎考量。故此對于這一“緊俏”的融資途徑，其前途一時眾說紛紜，難有定論。
城投債作為“準(zhǔn)市政債”，一般被認(rèn)為是我國正式發(fā)行市政債前的試水之舉。這一債券形式是發(fā)達國家普遍采用的，為滿足城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)融資需求而發(fā)行。劉慧勇認(rèn)為，廣義市政債還可以理解為城市財政債券與市政公司債券。在城鎮(zhèn)化發(fā)展過程中，這兩種債券都可以成為增發(fā)的對象，以支持巨大的融資需求。
他對本刊記者表示：“城鎮(zhèn)化過程中的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)主要涉及3種形式，第一種是非經(jīng)營類，基本沒有收益，此類應(yīng)以市政債、地方債券融資為主；第二種是準(zhǔn)經(jīng)營類，比如地鐵，應(yīng)由財政適當(dāng)給予補貼；第三種則是全經(jīng)營類，主要涉及自來水、煤氣等需要大量消耗資源的設(shè)施，此類應(yīng)由運營公司自主負(fù)責(zé)”。
羅松山則表示，地方政府直接發(fā)行債券并非其對外融資的唯一選擇，若能構(gòu)建融資平臺公司的市場化運作模式，明確融資平臺的投資邊界，界定其責(zé)權(quán)利，完善公司法人治理結(jié)構(gòu)，那么，以融資平臺公司為載體，同樣可以建立起有效的地方政府市場化融資機制。
融資平臺無可替代
“融資平臺公司仍然是準(zhǔn)公益性（準(zhǔn)經(jīng)營性）項目的最佳投資主體。即使地方政府債券普遍推開，仍然不能完全代替融資平臺公司的作用”。羅松山告訴記者，根據(jù)平臺公司專注于準(zhǔn)公益性領(lǐng)域的特殊目的的定位，結(jié)合歷史數(shù)據(jù)變動趨勢，他們估計“十二五”時期需由地方政府投融資平臺公司進行融資、投資建設(shè)的基礎(chǔ)設(shè)施占全部基礎(chǔ)設(shè)施投資的比重會保持在60%左右，其投資需求約為30多萬億元。
同時，融資平臺本身也將逐漸發(fā)生轉(zhuǎn)變。未來伴隨銀行對平臺公司貸款風(fēng)險控制力度的加大以及城投債發(fā)展和地方債試點范圍的擴大等，這一領(lǐng)域中銀行貸款的比重會有所下降，將更有利于創(chuàng)新融資方式并分散風(fēng)險。
對于近日地方融資平臺的清理整頓，羅松山表示，當(dāng)前對于風(fēng)險的考慮過多，大家都在強調(diào)問題，但并不能因此否定融資平臺作用：“過去融資平臺為地方做出了很多貢獻，一是為政府和金融機構(gòu)之間搭建橋梁，二是為政府規(guī)范地運作一些投資項目提供了基礎(chǔ)。”他進一步補充說，一些地方原本的基礎(chǔ)設(shè)施很薄弱，通過融資平臺運作完成了很多基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)，地方的投資環(huán)境因此得到改善，經(jīng)濟發(fā)展更快，政府財政也因此好轉(zhuǎn)，這是一個良性循環(huán)。
對于風(fēng)險，羅松山直言，不斷完善融資平臺公司自身的體制與機制是防范風(fēng)險的關(guān)鍵。此前平臺在“融資、投資、建設(shè)、運營”的一體化方面存在障礙，各環(huán)節(jié)分離導(dǎo)致風(fēng)險增加，這一點最終仍需要有明確的體制機制建設(shè)以及市場規(guī)則予以約束。
最后，他還向記者強調(diào)，要從需求端約束地方政府的投資行為，否則再多的融資渠道、再大的資金供給都難以滿足。只有不斷完善地方政府債務(wù)監(jiān)管體系，有效監(jiān)管地方政府債務(wù)，才能為融資平臺風(fēng)險防范創(chuàng)造有利條件。當(dāng)務(wù)之急，中央政府應(yīng)盡快建立全國統(tǒng)一的債務(wù)管理制度，從法律上規(guī)定地方政府的舉債權(quán)限、舉債方式、管理機構(gòu)等內(nèi)容，同時，建立規(guī)模控制和風(fēng)險預(yù)警機制。
(責(zé)任編輯：白雪松)
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