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把脈新型城鎮化戰略 進入城鎮化中期以后，中國的特殊國情要求我們在下一階段城鎮化過程中，必須統籌兼顧，解決好資源能源約束、人的城鎮化等新問題。
“工業化主導型發展模式帶來大量弊端。我國城鎮化率達到50%，本來可以通過服務業吸納人口，但還在強調工業主導，使城市攤大餅擴張，資源能源更加緊張。”發言的是國家發改委城市和小城鎮改革發展中心主任李鐵。
地點是國家行政學院一間普通的會議室，討論的話題卻重大而影響深遠——如何推進我國城鎮化建設。參與討論的是專家學者以及國家行政學院為期十天的省部級領導干部推進城鎮化建設專題研討班的學員們。
“對農民利益的剝奪是我國城鎮化的最大教訓之一”。國家行政學院教授、中國行政體制改革研究會副會長汪玉凱教授認為，中國社會客觀上形成了三元結構：農民、城市居民和2.4億農民工。
“目前工業化不是超速了，而是不夠。現在基本上還是傳統工業，轉變發展方式是根本。”學員、科技部副部長張來武認為。
“不是工業化快了，而是工業化過程中忽略了城鎮化。工業化仍然不足，錢仍然要從工業化中來，城鎮化并非就是搞服務業。”學員、重慶市副市長凌月明認為。
學員、陜西省副省長江澤林認為，二次產業不發展到一定程度，三次產業發展不大。
在激烈而務實的討論背后，是進程過半的中國城鎮化進入關鍵期，面對城鎮化發展水平總體仍然滯后，接下來的城鎮化面臨著更加嚴峻的國土空間、資源環境等約束，城鎮化道路如何選擇與發展，是緊迫的現實課題。
低成本模式難以持續
世界城鎮化歷史表明，城鎮化具有明顯的階段性特征。當城鎮化率處于30%到70%之間時，是城鎮化中期階段，發展速度相對較快。按照相關部門的預測，到2030年，我國城鎮化水平將達到65%，如果加上目前1.59億在城市工作卻并未真正融入城鎮、享受城鎮居民的公共服務的農民工，意味著到那時，從農村需要轉移的人口將達3億左右。往哪轉移？怎么轉？面臨著挑戰。
“可以肯定的是，過去30年依靠農村廉價的勞動力、粗放利用土地資源的發展模式、城鄉間非均等化的公共服務下的低成本城鎮化已經難以持續”，學員、國家發展和改革委員會副主任徐憲平指出。
低成本城鎮化道路為中國城鎮化進程貢獻了速度，也遺留了問題，徐憲平認為突出的問題是，城鎮化滯后于工業化，集聚經濟的同時對人口集聚重視不夠。以2011年為例，城鎮化率51.27%，工業化率只有46.8%，二者之比為1.09，而世界平均水平是1.95。
1.59億農民工處于半城市化狀態，農民工占產業人口比例52%，報酬低，難以融入城市社會，按戶籍計算的城鎮化率實際只有35%左右。
城鎮用地規模擴張過快，土地城鎮化明顯快于人口城鎮化。2000～2011年，城鎮面積增長幅度大大超過人口的增長幅度，城鎮的人口密度不升反降，每平方公里人口數量從8500人降到7700人。
城鎮規模擴大、數量增加。2010年我國城市數量由1978年的193個增加到657個，超過100萬人口的城市由29個增加到125個，建制鎮由2173個增加到19410個。但城鎮空間分布與資源環境承載能力不匹配，不同規模和層級城鎮發展不協調。
城市病現象逐步顯現，城市可持續發展面臨挑戰。以交通為例，2011年，北京2018萬人口，擁有500萬輛機動車，上海是2347萬人，329萬輛車，香港702萬人，機動車保有量是62萬。
城鎮化發展的體制機制不健全，依靠增量改革帶動存量的路徑面臨存量太大帶不動的困境。深化改革涉及深層次利益調整。
一些城市攤大餅的發展模式已經走到盡頭，學員、國土資源部副部長胡存智指出，已經沒有空間可攤了。目前主要經濟區和中心城市的國土開發程度已經達到或超出發達國家水平。
另一方面，值得注意的是，區域經濟同構化與空間失調并存，工業化地區產業結構趨同。例如，“沿海港口和長三角、珠三角機場布局，都存在著重復建設現象。引發過度競爭，造成效益低下”。胡存智表示。
從城鎮自身來看，也面臨資源分配不平等的狀況。李鐵認為，突出的表現是大城管小城的等級化城市管理模式，客觀上排斥外來人口，限制了城鎮化的發展。
在他看來，多數城市以土地財政、金融債券融資建設城市的模式，降低城市的支出和公共服務成本也造成了對外來人口的排斥；另一方面，在城市建設上追求豪華視覺城市，不容忍貧民窟，接受外來人口只限定在高學歷人才。“如果所有的城市都排斥傳統的低端手工業者，他們應該在哪里生存”？李鐵問。
“在一些地方，城鎮化已經變成大城市化，不但工業布局不合理，集中于大城市，而且人為地開展造城運動、冒進，50多個城市規劃建國際大都市，圈地運動愈演愈烈”。汪玉凱表示。
應該摒除城鎮化中的誤區，汪玉凱指出，一些地方城鎮化目的是為了解決城市的問題，一些地方理念目標是歐洲集中型城鎮化模式，實際走的卻是美國蔓延式城鎮化的道路。
城市群趨勢凸顯
對于城市化發展的道路和推動模式，胡存智指出，不能脫離國土開發空間不足的約束條件。目前，深圳、廣州、蘇州、上海、天津、北京等城市以及珠三角、長三角和京津冀地區的國土開發程度已經超過或接近25%，已經高于英格蘭地區、日本三大都市圈以及德國斯圖加特地區等地區。
而且，“未來我國國土開發空間基本格局不會改變”，現代化建設速度不會放慢，保障糧食安全、生態安全的要求也不可能降低，工業農業爭地、城鎮農村爭地、生活生產生態爭地不斷加劇。土地資源緊約束的局面將更加凸顯”，胡存智指出。
另一個不會根本改變的基本面是能源約束。國務院參事張洪濤指出，今后10年到15年我國工業化和城鎮化將剛性發展，鐵、銅、鉻、鉀鹽、石油、天然氣等大宗礦產資源將出現剛性需求并嚴重短缺，石油、天然氣、鐵、銅、鉛、鋅、氧化鋁、鉀鹽、水泥等11種支柱性大宗礦產進口量持續攀升，對外依存度居高位；到2035年，中國的能源需求將占全球的50%以上。
住房和城鄉建設部副部長仇保興在授課時指出，即使按照日本這種最節能、能效最高國家的標準(人均消費石油17桶)，乘以我國現有的人口數，高達36億噸；而現在國際上每年的石油貿易量才20億噸，2009年全球石油總產量才35億噸。
必須采取更高效的發展模式。仇保興指出，應該看到，在能耗構成中，建筑與交通的能耗占全社會總能耗的60%左右，而且呈現“剛性”結構。也就是說，我國未來的能源安全是由現在的城鎮化模式決定的。
中央農村工作領導小組副組長兼辦公室主任陳錫文在授課時指出，2000年制定“十五”計劃時提出了“走大中小城市和小城鎮協調發展的道路”，但十余年下來，結果并非如此。我國小城鎮人口占城鎮人口比重最高時是上世紀90年代初，當時曾達到27%，約8100萬人；到2010年，小城鎮人口占城鎮總人口的比重已降到了20.7%，約1.38億人，大中城市的人口比重事實上是在不斷上升。
在陳錫文看來，大中小城市和小城鎮協調發展的路到底走不走得通，以及如何才能走通的問題迫切需要抓緊研究。一是產業布局問題。這關系到如何引導就業布局和人口布局，產業集中在大中城市，就業和人口就必然集中于大中城市；二是小城鎮基礎設施建設和基本公共服務問題。目前，我國還有20%的小城鎮無集中供水，86%的小城鎮無污水處理設施，小城鎮的人均市政公用設施投入僅為城市的20%，加上教育、衛生、文化等公共服務的相對不足，導致了小城鎮缺乏吸引力。
中國的城鎮化道路，從“限制大城市、發展中等城市、扶持小城市”到“大、中、小城市協調發展”，再到十五屆三中全會明確提出“小城鎮、大戰略”的方針，胡存智表示，近期，各方專家、學者提出了城市群引領的發展模式。
“大城市主導的城市群方興未艾，城鎮人口向大城市集聚，這是一個新趨勢”，徐憲平表示。這也是制定中的中國城鎮化發展規劃的主體思路之一，以城市群帶動大中小城市和小城鎮協調發展，通過城鎮建設用地與人口掛鉤，優化布局和形態，合理安排8.5億人口的空間分布。完善城市規模結構，合理控制超大特大城市，繼續發展大城市，加快發展中小城市，有重點地發展小城鎮、衛星城、有專業特色的城鎮。
以城市群促進國土空間優化高效開發，既是經濟社會發展的普遍趨勢，也是眾多國家城市發展的重要形態和結果。胡存智指出，人多地少、人口密度大的國家，發展城市群對優化國土空間開發的作用更明顯。
美國東北海岸和五大湖地區、日本三大都市圈、歐洲西北部、英國倫敦地區的發展都表明，以城市群形成的空間集聚效應對經濟發展作用巨大。以一個核心城市組團，帶動周邊多個小城鎮發展，既發揮大城市的強大帶動力，又以小城鎮的低成本和人文優勢，使農民順利進城，防止“大城市病”。
在城市群為主體形態的基礎上，下一步將會改革設市規模，啟動設市工作，適當增加中小城市數量，相關專家透露，有序推進農民工市民化，逐步解決2億多農民工半市民化的狀態，也是制定中的規劃的重要內容之一。
在這個過程中，應該尊重農村與城市各自不同的發展規律。仇保興指出，城鄉經濟社會一體化發展，不是要把農村都變為城市，不是追求城鄉一樣化，而是要按照社會主義新農村建設要求，走城鄉差別化協調發展道路。忽視了農業生產的特性，盲目對民居統一改造，忽視傳統民居的“個性”，忽視小城鎮建設，是當前農村規劃建設中的主要問題，在仇保興看來，各級政府和有關部門支持小城鎮發展的積極性很高，但是扶植的政策措施協調性不夠，扶植的資金分散，沒有形成推動小城鎮協調發展的合力。
“三農”仍是重中之重
城鎮化進程中需要特別注重解決好“三農”問題，這既是世界各國都需要把握的一般規律，更是我們這個農村人口眾多的人口大國必須更加注重的重大問題。陳錫文強調，目前我國城鎮化率已超過50%，但農業人口仍達6.7億，而英國、巴西同一城鎮化水平時期，農業人口僅為1300萬和4500萬。到2030年，即使我國城鎮化水平達到65%，也仍然有約4.5億人生活在農村。
城鎮化的進程，一方面會不同程度地減少耕地，從而影響糧食和其他農產品的產出；另一方面，又會引起農村人口大規模向城鎮轉移，這既會增加社會對商品性農產品的需求，又因農村人口進入城鎮后在生活方式和飲食質量方面的改善而增加對農產品的需求。因此，在城鎮化進程中必須隨時關注糧食和其他主要農產品的供求狀況，否則就難以保持城鎮化進程的可持續性。
黨的十六大以來的這些年，是我國農業生產發展最好的階段，糧食產量實現了“八連增”，但是，由于國家經濟社會快速發展，人民生活水平不斷提高，從一定程度上可以說，當前已經出現了農業發展速度趕不上社會對糧食和其他主要農產品需求增長速度，直接表現就是糧食和其他主要農產品進口的數量在快速增加。
有關專家測算，如按我國現有的農業生產水平計算，我國2010年凈進口農產品的數量已相當于在境外利用了6.3億畝農作物播種面積，相當于我國同年農產品播種總面積241012萬畝的26.14%。
從我國人口、耕地及糧食產量在全球的比重來看，以2011年為例，人口134735萬，約占全球約71億人口的18.98%；耕地18.2億畝，約占全球210億畝耕地的8.67%；糧食總產量57121萬噸，約占全球糧食總產量25.73億噸的22.2%；因此，從長期看，必須認真研究農業如何“走出去”，如何在農業上更好利用國際國內兩種資源、兩個市場的問題。但是，“必須立足國內努力增加糧食和其他主要農產品生產的方針，堅持實行最嚴格的耕地保護和最嚴格的節約用地制度。”陳錫文強調。
隨著城鎮化推進，農業人口的轉移，將促進土地規模經營的擴大。但是，土地的經營規模到底多大才合適，這必須充分考慮國情和發展階段的實際。陳錫文指出，不僅需要研究土地適度經營規模的度，更需要考慮實現這個度將要轉移多少農民，轉移出農業的農民如何實現新的就業。必須考慮二、三產業和城鎮對農村轉移勞動力和人口的吸納能力。因此，“中央一再強調的是要解決好‘三農’問題，而不是只考慮農業效率這個單一問題。否則，只考慮農業的效率，把土地交給少數人去種，農業效率是提高了，但如果大量農民的轉移就業問題沒能解決好，那引出的社會矛盾可能會更多、更復雜、更難以處理。”
城鎮化的過程是農民減少的過程，加上歷史欠賬，到2030年，我國逐步從農村轉移的人口將達3億左右，在世界城鎮化發展史上也是少見的。陳錫文認為，至少需解決四方面問題。
就業問題。必須依靠經濟的發展和產業結構的調整，尤其要靠非公有制小微企業的發展。據剛發表的《中國中小企業人力資源管理白皮書》數據披露，目前我國注冊的中小企業已超過1000萬家，提供了75%的城鎮就業機會。據有關部門統計，黨的十六大以來的10年，我國城鎮大約解決了1億勞動力的新增就業問題。
住房問題。據有關部門調查，農民工在城鎮的住房，52%為用人單位提供的集體宿舍，47%為租住“城中村”、城鄉結合部或城近郊區的農民住房，自購住房的比重不足1%。繳納住房公積金的農民工比重不足3%。2010年農民工月租房成本平均為421元，占月平均工資的四分之一。
社會保障問題。據有關部門統計，全國農民工2011年底參加城鎮養老保險的比重為16.4%，參加城鎮醫療保險的為18.6%，參加工傷保險的為27%，參加失業保險的為9.4%。以目前農民工的參保率看，缺口相當大。
隨遷子女教育問題。據有關部門統計，2011年全國義務教育階段的農民工隨遷子女為1167萬人，其中進入城鎮公辦學校學習的占79.2%。
在陳錫文看來，上述四個問題，每個問題的解決難度都不小，同時相互之間又有著相當的關聯性。現在的問題是已經積累了不少矛盾，而城鎮化的進程還要繼續推進。因此必須盡快制定相關的政策措施以逐步化解矛盾。要借鑒有關國家的有效辦法，制定農民工轉為市民的過渡性制度。
同時，我國農村人口到底有多少要轉入城鎮的問題，也需要加以研究，因為這關系到農業、農村未來的發展和建設。
(責任編輯：白雪松)
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