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3月31日，市民在轉山公墓祭掃逝者。 記者黃中明 攝
 

    “公墓應該像學校、醫院等一樣納入城市整體規劃，作為配套基礎設施。”談到如何破解目前公墓價格飛速增長難題，濟南市玉函山公墓管理所所長孫剛如是說。這與之前北京大學非營利組織法研究中心主任金錦萍表達的觀點不謀而合，她認為公墓是伴隨城市化進程出現的，是城市必要基礎設施的一部分，讓公墓回歸“基礎設施”本色，是遏制其“暴利”的根本途徑。
    人死后的“民生”問題同樣重要
    “現在政府非常重視民生問題，但主要偏重人生前的‘民生’，人死后的‘民生’問題同樣重要。”孫剛說，公墓問題是伴隨著城市擴張出現的，城市規劃建設時不能只考慮配套學校、醫院等基礎設施，公墓也應該作為基礎設施來規劃和建設。
    孫剛說，就濟南來說，十多年前，很多郊區變成了城區，原有自發形成的墳地被遷走。城市規模擴大了，人口增加了，隨著人口老齡化現象的加劇，公墓需求也勢必要增加，這要納入大的城市規劃統籌考慮。
    “國外很多墓地都是風景優美的公園，國內的墓地也可以效仿向園林化、生態化發展，能夠增加城市的公共空間。”孫剛說。
    金錦萍之前在接受采訪時表示，當前雖然有《公墓管理暫行辦法》等法律規定，但政府對公墓性質的認識長期“錯位”，沒有將公墓納入城市發展規劃當中。公墓是伴隨城市化進程出現的，理應是城市必要基礎設施的一部分。
    降低用地成本，政策應向非盈利公墓傾斜
    孫剛表示，現在公墓用地審批比較嚴格，再加上地價上漲，客觀上造成了公墓價格的過快增長。其實很多荒山都可以搞公墓，不僅可以提高公墓供應量，還可以提高山體綠化率。
    “以玉函山公墓東山來說，以前就是一座荒山，現在開發成公墓后滿山都是松樹，在遠處根本看不到墓碑。”孫剛說，山上栽樹需要一定的維護周期才能存活，如果僅僅是搞綠化栽樹的話收益很少，沒有人愿意干。但如果納入城市規劃，政府出臺政策引導建設偏重公益性質的公墓，收取略高于成本價的價格，不但解決了市民買墓難題，還可以籌得資金綠化荒山，可謂一舉多得。
    金錦萍認為，目前政府還將公墓看作“過渡性設施”，套用經營房地產的方式管理墓地，這是出現高價墓地的根本原因。應該把公墓看作城市“基礎設施”，按照福利事業用地的情況劃撥這部分土地，以提高對墓地的土地供給，只收取可供維持基本管理開支的費用即可，降低公墓的成本價。
    她同時強調，保證公墓的公益性并不意味著排斥盈利性公墓，而應該交給市場自由選擇。國家應該在政策方面對二者有不同的制度安排，向非盈利性公墓傾斜。倡導公墓納入城市規劃，也不意味著大張旗鼓地擴大公墓面積。只要測算出能夠滿足80年至100年基本需要的用地面積，再配合“可循環使用”的理念倡導，應該基本能解決公墓的持續使用問題。
 

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    陜西城市公益性公墓單價2600元
    為加強城鄉公益性公墓建設并建立困難群眾殯葬救助制度，陜西省啟動了首批25個城市公益性公墓建設項目，目前已經開工過半，其中2個建成并投入使用。已投入使用的西安市閻良區荊山公益墓園墓位占地面積小，平均一個墓穴的價格在2600元左右，遠低于經營性墓地的價格。
    今年遼寧14個市都要建一處城市公益性公墓，此類公墓不以盈利為目的，實行政府定價或政府指導價，以確保逝者“葬得起”。
    城市居民也將享受公益性公墓
    2012年10月29日，民政部就首個《城市公益性公墓建設標準》(征求意見稿)面向社會征求意見，明確城市公益性公墓是不以盈利為目的，為公民提供安葬(安放)骨灰的社會福利設施。城市公益性公墓的建設用地應符合當地城市規劃，并從嚴控制用地規模，倡導節地生態葬式葬法。
    日前民政部社會事務司負責人介紹，《關于加強公益性公墓建設管理的指導意見》有望在今年上半年出臺。今后，全國所有城鎮將實現公益性公墓全覆蓋、生態方式安葬將可獲費用減免，中低價墓位納入政府定價和指導價管理。
 

    背景資料
    濟南公墓25年變遷
    如今安葬親人，城市居民只能選擇價格高昂的經營性公墓，離市區較近的墓地不僅一墓難求，且動輒數萬元的價格讓人驚呼“死不起”。在公墓建立之前，市民是如何安葬親人的？濟南市從什么時候開始建立公墓，為何價格又像房價一樣一路高漲呢？為此，記者采訪了濟南市第一家公墓——— 玉函山安息園的負責人。
1987年建公墓前 山上野墳頭林立
    3月30日清早，雖下起小雨，但到玉函山安息園掃墓的市民仍絡繹不絕。在陵園入口處的辦公樓一樓辦公室，玉函山公墓管理所所長孫剛和副所長孫建軍接受了記者采訪。
    玉函山公墓是唯一由濟南市民政局直管直辦的經營性公墓，1987年建立，也是濟南最早建設的公墓，現在墓區已經飽和，只有少數零星墓位對外出售。
    孫剛說，1987年，民政局建這座公墓，就是為了給市民提供集中安葬逝者的地方，避免亂埋亂葬。在那之前城市規模還很小，周邊農村的村民基本都埋葬在自己地里，而住在市區的居民都在就近的山頭埋葬，“現在一些山頭還能看到當時留下的土墳頭，非常簡易，一般是一個小石頭堆下面豎塊簡單的墓碑。”
    另一位老殯葬業內人士表示，追溯到濟南剛解放時，與全國很多地方一樣，濟南展開了大規模的平墳還耕運動，平墳后的土地種莊稼、建果園。上世紀70年代開始推廣火化，那時殯葬改革第一步就是改變土葬的形式，大力推廣火化，老百姓都接受火化后，可是骨灰沒法處理。為了解決骨灰存放問題，上世紀80年代開始建設公墓供市民集中埋骨灰。
    玉函山公墓建立兩年后，1989年又建了玉頂山公墓，當時是為建燕子山小區，解決馬家莊墳地的遷移問題建立的。雖然城市規模不斷擴大，原本一些自發形成的墳地需要遷移，這也客觀上促成了公墓的快速發展。目前，濟南市區周邊除玉函山安息園和玉頂山公墓外，還有雙峰山陵園、恭德陵園、歷城勞動人民安息園、山東福壽園等4座經營性公墓。“周邊農村和社區的墳地也逐步規范為公益性公墓，但只能供本村和社區內的居民使用，收取少量的成本費。這樣墓地就大體分為供城市居民使用的經營性公墓和供農村、社區居民使用的公益性公墓。”孫建軍說。
    逐漸轉變 1995年開始火爆
    孫建軍說，玉函山公墓剛建立時，他雖然沒有來這里工作，但根據文件資料了解到，一開始時一年也就能賣一二十個墓位，那時候山上大多數墓位都空著，后來逐漸增多。“1995年后，來安葬的市民開始急劇增多，之后供挑選的位置和墓型都不全了。”孫剛說，由于玉函山安息園建立時間早，又是民政局直屬的公墓，各方面比較規范，而且離市區比較近，市民祭拜親人比較方便，所以墓位比較搶手。
    早在幾年之前，玉函山公墓就沒有新墓位提供了，現在出售的一些墓位都是之前遷走、把原有物品都清理干凈后，又回填新土建立起來的。
    如今面對動輒數萬元的墓位，市民仍趨之若鶩，其火爆勢頭毫不遜色于房地產市場。對此孫剛說，現在雖然公墓價格比較高，但受傳統觀念的影響，多數人還是講究親人去世后能入土為安。“現在樹葬、花壇葬等在南方都比較普遍接受，但在北方還是比較看重墓葬。”
    價格走高 墓地房地產式運作導致價格暴漲
    上世紀90年代后期，墓地價格一路高漲，按照單位面積計算已經超過房價。
    孫剛介紹，玉函山安息園建立之初，主要是為了避免亂埋亂葬，集中起來安葬，公益性是主要的。那時候一個雙穴墓才200多元，好一些的墓型也就300多元。屬于行政事業性收費，都是政府定價，當時墓地的價格構成有墓地費、墓穴費、墓碑費、護墓費、設施費、綠化費和兩塊錢的墓穴證工本費。
    在之后公墓的快速發展中，開始引進民政部門之外的資金，土地不再是國家劃撥，而是像房地產市場一樣走招拍掛手續，民營的公墓純粹是市場化運營，完全市場定價。受房地產市場拉動，建造墓地的土地、石材、水泥、墓碑、人工等費用快速上漲，墓地價格也隨著一路走高。“土地成本是決定公墓價格的關鍵因素，現在玉函山公墓周邊的地每畝都在200萬元以上，開發成公墓的話，價格能低了嗎？”孫剛說，況且經營性公墓建設涉及土地、規劃、環保等多個部門，最后要經省民政廳審批，想辦下手續也不是很容易。
    目前墓地的用地是國家限制用地，從面積上是進行控制的，這也成為墓地價格居高不下的一大原因。現實中公墓用地的情況比較混亂，有70年使用年限的，有集體土地、林地和其他用地的，客觀上也催生了哄抬墓地價格等投機行為。