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據媒體報道，到2015年，廣州市要實施1.38億平方米“三舊”改造，2020年需要完成的計劃改造面積更達2 .2億平方米。廣州市國土房管局日前發布《廣州市土地整治規劃(2011-2015)》(下文簡稱《整治規劃》)開始征求公眾意見。 如此巨量的改造，根據測算，改造資金高達2900億元。對陷于地方政府債務爭議的廣州市政府來說，資金來源是一大問題。當然，這未必會造成主政者的焦灼。根據《整治規劃》，“三舊”改造和建設用地復墾的資金將引導社會資金投入，規劃還提出要創新土地整治激勵機制。 “三舊”改造肩負著建設全國節約集約用地試點重任，而廣州市曾有“13年后無土地可賣”傳聞的喧囂，當然，無法肯定，其背后就一定是土地財政在驅動。但是，理解這一點，對于理解“三舊”改造至關重要，因為無論如何，從客觀效果看，如此巨量的改造所帶來的政府可賣土地增量，足以讓任何地方政府垂涎三尺。 從目前透露的信息看，引入社會資金投入之后，這個利益共享機制將會怎樣建立，不得而知。有必要提醒，從過往的經驗事實看，土地經過改造后，由于用途改變而產生的增值被政府和開發商所瓜分而引發的矛盾，在這個新的土地整治激勵機制中，需要作為一個核心問題加以審慎考量。 對主政者而言，要拓寬改造投資的渠道，就必須讓社會資本感到有利可圖，從而調動他們參與的積極性。但是，如何平衡這其中的商業利益和城市公共利益的關系，卻始終是一個揮之不去的難題。 土地整治激勵，慣常的做法是通過規劃、財稅等政策手段，比如提高容積率甚至容積率可結合拆遷補償成本、改造地段的樓面地價等因素，允許突破已批控規和現行控規審查標準上限。這樣做的后果是顯而易見的，過高的容積率造成建筑密度過高，公共環境供應嚴重不足，居民舒適度下降。更嚴重的是，它傷害了法律法規的嚴肅性，輿論會本能認為，法律的尊嚴和權威，可以因利益而被隨意踐踏。 這樣看來，“三舊”改造就未必是主政者對整個城市物質空間秩序進行重新安排那么簡單，它更承載了政府(包括官員)、投資者(開發商)和市民各自的利益訴求。當主政者把追求土地稅收、土地出讓金作為這個過程中的訴求時，不難想象城市規劃會是怎樣的價值導向。而開發商則利用主政者對改造資金的渴求，提升了自己在城市發展中的話語權和影響力，甚至通過權錢交易影響城市規劃。 在這樣的局面下，就不難理解為何城市推土機會無堅不摧，歷史、文物，包括城市生態平衡被“三舊”改造人為破壞，導致的中低收入和城市“蟻族”生活場所被壓擠甚至喪失等問題，都不足以成為阻擋權力與資本予取予求局面的力量，公開、平等、競爭等市場規律被扭曲、被漠視，城市規劃部署在這種利益驅動下整體失控——— 從恩寧路拆遷到新近的民國建筑金陵臺妙高臺被拆風波，乃至于楊箕村民“釘子戶”的苦守，都宿命般成為其注腳。 “三舊”改造不再只是一個如何在城市化進程中節約集約用地的問題，而是一個關于城市發展的整體問題，是“我們究竟需要一個怎樣的城市”的問題。 如此大規模的改造，對市民乃至于整個城市的發展的影響是不言而喻的。盡管目前只是征求意見階段，但是它只是由廣州市國土房管局來主導，而不是按照2010年1月1日開始正式實施的《廣州市人民代表大會常務委員會討論決定重大事項辦法》作為重大事項，由人大常委會主導收集意見，并作出決定，多少讓人難以理解并浮想聯翩。當然，決策程序的合法性問題，未必是最迫切的要害所在，更何況，以政府的動員能力，即便由人大常委會來決定又能如何？只是，此番如此大規模的“三舊”改造，如果主政者仍無法讓自己從“經濟人”真正回歸到“公共人”，那么，政府會像過去一樣，依然如同金陵臺拆除風波中呈現出來的，在與開發商糾纏不清中疲于奔命，更會把開發商之間、市民之間、開發商和市民之間的利益矛盾糾紛引向自身，并在這個過程中，加劇民眾的被剝奪感，動搖他們對政府的信任。 (責任編輯：白雪松) |
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