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在位于欽州路上的徐匯區上達天平養老院內，老人們正在快樂地唱歌。 蔣迪雯攝
上海市機構養老設施規劃配置引導圖 來源：市民政局官方網站 “十五”規劃，“十一五”規劃，到“十二五”規劃，上海一直在積極推進養老床位建設，目前全市超過11萬張的養老床位，就是多年來持續不斷建設的成果。 而人們的現實感覺卻是，養老問題很糾結。家里如果有老人要進養老院或護理院，輾轉托人擠破腦袋結果可能還是 “一床難求”。 不知不覺間，父母老了走不動了，可家門口卻找不到養老機構。近年來，周邊學校多了，醫院也大了，相比之下，養老設施的跟進速度慢了。 “我們一定能夠把上海的老年人服務好。”面對全市養老服務供給不足的矛盾，市領導對全市人民表達了溫暖的心聲和明確的決心。 直面全市老齡化程度不斷加深的嚴峻事實，市委去年把養老問題列為重要調研課題，進行了歷時一年的廣泛調查。一份關于上海養老問題的頂層設計框架——《上海市人民政府關于加快發展養老服務業 推進社會養老服務體系建設的實施意見》（以下簡稱《實施意見》）正式出臺。 深度老齡化“逼”出重點調研課題，上海到了必須下大力氣整體考慮養老問題的時候了 上海是全國范圍最早進入老齡化的城市，而且已經“深度老齡化”。 國際上，通常把65歲及以上人口占總人口數的7%以上，或60歲以上人口占總人口數的10%，作為衡量一個國家或地區是否進入老齡化社會的標準。據上海市民政局、市老齡辦、市統計局聯合發布的本市老年人口和老齡事業發展報告顯示，截至2013年12月31日，上海全市戶籍人口中，60歲及以上老年人口為387.62萬人，占總人口的27.1%。 上海城市人口的深度老齡化現狀，一方面是因為上世紀70年代末80年代初第一代獨生子女，他們的父母基本上已經成為老年人口，“雙獨家庭”面臨著負擔四位老人的沉重壓力；另一方面在于因為醫療水平的提升，人們的壽命不斷提高，以致于“未富先老”、“未富先壽”等現象早早到來。 數據顯示，上海市人口的預期壽命，2012年為82.41歲；2013年已達82.47歲，其中男性80.19歲，女性84.79歲。由于上世紀50年代中后期出生人口開始進入老年期，上海低齡老年人口快速增加。與此同時，隨著生活水平的提高，上海“長壽城市”特征愈發明顯，80歲以上高齡人口也在穩步增加，活到100歲不再是“遙不可及的夢想”。最新統計數據顯示，全市100歲及以上老人有1407人，其中男性356人，女性1051人。預計2025年左右，本市將達到老齡化的高峰，戶籍人口60歲及以上老年人或超600萬，上海將進入“養老壓力”最大時期。 在老齡化程度不斷加深的背景下，上海養老機構床位 “總量不足、結構失衡”的矛盾日益突出。市發展改革委副主任王思政分析，一方面，上海養老機構總體床位數量不足，養老院床位緊張；另一方面，近年來，本市在養老機構床位的建設推進上一直在不斷努力，遠郊新建了不少養老院，但結構性矛盾還是很難解決，結果就是“市中心一床難求、遠郊地區存在一定比例床位空置”。特別是一些中心城區，不僅人口居住密度高，而且老年人口集中，養老問題更為突出。 上海的養老問題，已經到了必須全社會全盤考慮統籌設計的地步。 《實施意見》明確從上海深度老齡化的實際出發，堅持積極應對老齡化的理念，充分發揮市場在養老服務資源配置方面的決定性作用，充分發揮市場在養老服務需求方面的主導作用，充分發揮家庭養老的基礎性作用，通過體制機制改革和制度政策創新，充分調動市場主體、社會力量提供養老服務的積極性，加快養老服務業的發展，不斷完善本市社會養老服務體系，滿足老年人日益增長的多層次、多樣化養老服務需求。 “老”未先“尊”暴露出以往頂層設計的薄弱，上海最新規劃從制度層面勾畫養老服務藍圖 “尊老愛幼，‘尊老’為先，而現在我們‘愛幼’有點過，‘尊老’還不夠。 ”王思政表示，“尊老愛幼”一直是中華民族傳統美德，但在社會層面上，我們已經出現了“未富先老”，而從個人層面，則已顯現 “未老先憂”。 在養老問題上，從頂層設計來看，一張小小的養老床位，牽涉到的相關職能管理部門不僅 “跨界”，且數量非常之多。舉例來說，老年護理院涉及醫療衛生領域，歸屬衛計委分管；有護理床位的養老院，則歸屬民政局分管；最近還涌現出了一些熱衷從事養老健康產業的養老地產，根據相關行業劃分，則歸屬到房地部門管理。不難發現，在整個社會的養老問題上，上海還缺乏系統性、標準性、規模化的整體思路。王思政說，相比之下，在西方發達國家，許多養老問題往往一個部門 “從頭管到腳”。也因此，養老問題的真正解決，亟待政府加快頂層設計，各相關職能部門加強聯動，社會方方面面資源形成合力。 今后這一狀況將逐步改變。《實施意見》明確，各級政府和部門要將發展養老服務業列入重要議事日程，加大養老事業財政投入力度。例如：發展改革部門要將發展養老服務業、完善社會養老服務體系納入國民經濟和社會發展規劃，支持養老服務設施建設；民政部門要牽頭改造業務監管職能，加強宏觀引導、行業規范、規劃編制、業務指導、信息發布等；衛生計生和醫保部門要研究和推進醫養結合服務模式。財政部門要在現有資金渠道內，對養老服務業發展給予財力保障；規劃土地、住房保障和建設部門要統籌規劃養老服務設施建設和土地供應；稅務部門要及時落實稅收優惠政策；價格部門要建立科學合理的養老服務價格管理機制，厘清政府和市場管理的界限，做好養老服務收費的監管工作，等等。 上海的主要目標是：到2020年全面建成涵蓋養老服務供給體系、保障體系、政策支撐體系、需求評估體系、行業監管體系等“五位一體”的社會養老服務體系，多層次養老服務需求得到更加充分的滿足。全面建成老年友好城市、全面建設老年宜居社區，使老年人生活的社區在環境優美、居住舒適、設施齊全、服務完善、文明和諧五個方面得到有效提升。按照藍圖描繪的，在逐步形成多層次、多樣化的養老服務供給體系的同時，上海城市將根據國家總體部署，開展養老服務業的綜合改革試點，在一些政策上創新突破。 市發改委透露，一個統一的老年照護評估標準正在積極制定中，徐匯、閔行、楊浦將率先試點。這也是此次上海在養老服務體系建設頂層設計的一大創新。上海將整合現有相關評估標準，建立包括醫療護理、生活照料等統一的老年照護需求評估標準；逐步形成第三方評估隊伍，建立基本養老服務第三方評估機制；組建統一的需求管理和服務平臺，明確統一的評估機構及人員資質，統籌區域內養老資源，組織委托第三方評估機構開展評估，并根據評估結果，為老年人提供相應的老年照護服務。 上海養老服務最缺的是什么？專項調研暴露觀念、人才、薪酬都存在誤區 “調研發現，上海養老服務目前最薄弱的是‘養老觀念’和‘專業人才’。 ”王思政說。 專家指出，養老不僅是家庭的責任，同樣是政府的責任，要像建菜場、建學校一樣，按區域面積配置來建養老院。但在實際操作中，最大的障礙還是來自觀念上的。比如在一些區域，養老院的建造位置并沒有擺放在相關區域規劃的首要考慮中，而是在區域內的其他建設項目都規劃好之后，再將區域中一些所謂“邊角料”地塊，劃給有關部門新建或改建養老院。令人驚訝的是，一些養老院甚至不得不建在高壓線的附近。養老機構的選址、規劃和建設，不是區域規劃中首要考慮問題，相關區縣政府職能部門對養老問題不重視等現象時有出現。實際上老年人是一個社會重要的資源，我們往往把他看成負擔。 養老服務專業人才短缺，也是上海養老服務面臨的一大問題。在上海不少養老院里，護理人員大多是來自安徽、湖北、東北等地的外來人口。從業人員只要具備《護理員上崗證》，就可以直接到養老機構應聘上崗。養老服務人員缺乏涉及養老護理行業的專門知識和專業技能，成為養老服務中的最大瓶頸。 未來，上海在構建全社會養老服務體系過程中將特別 “補缺”，一方面引進高層次的第三方評估機構，另一方面加快培養專業養老護理人員，“包括職業教育，本科教育”。記者注意到，《實施意見》明確了加強養老服務行業人才培養的重要性，提出要根據老年群體對于醫療服務的特殊需求，搞好養老護理員（醫療照護）專項能力的培訓和鑒定，提升從業人員的為老服務能力。還要將養老服務業人才隊伍培養納入上海現代職業教育體系規劃，加強養老學科建設，把養老服務相關專業列入上海重點領域導向專業目錄，鼓勵學生選擇養老服務專業，培養護理、管理人才。 “一般來說，受照料者失能程度越高，疾病越多，護理人員需要接受的培訓就越多，對護理人員的技能要求也越高。”美國杜克大學護理學院、全球健康研究中心吳蓓教授告訴記者，在發達地區，可能更加需要注重培訓護士和護工，對于護理人員，即使本科學歷也不稀奇。此外，為了更好地照料老人，護理人員還要學會與有聽力或認知功能障礙的老年人溝通，最好還能懂點心理學知識。 “護理人員的培訓是難點，一些護理從業人員通過培訓，操作熟練了，沖著高薪就跳槽了。 ”位于徐匯區欽州路上的上達天平養老院院長沈雪娣說，由于社會上人們對養老行業的偏見，同樣做護理工作，看護嬰幼兒的月嫂，月收入高，但護理老人的整體薪酬待遇往往不高，也因此，養老護理人員隊伍容易出現不穩定。 “養老護理人員的薪酬要向專業化的標準看齊，唯有這樣，養老服務全行業的薪酬待遇才可能提高。”王思政說。 好在，上海這次在頂層設計時也充分考慮到了這點，明確“逐步健全養老服務行業相對合理的薪酬體制和動態調整機制，增加養老服務行業和工作崗位的吸引力，鼓勵本地勞動者從事養老服務工作”。 哪些人可以建養老院？政府應該有效調動全社會資源，同時加強評估和服務監管 多年來，本市圍繞構建“9073”養老服務格局，積極推動養老服務業的發展。“9073”養老服務格局，即家庭自我照顧、社區居家養老服務、機構養老服務為一體的社會化養老服務，90%的老年人居家養老，7%的老年人在社區養老，還有3%的老年人機構養老。而未來，隨著經濟社會發展水平不斷提高，整個社會養老服務體系將更加完善。 養老服務，是全社會的系統工程。但哪些人可以建養老院？什么標準才能入住？這些問題，此前均未明確，或者標準不一。 上海此次在《實施意見》中明確指出，到2020年，全面建成涵蓋養老服務供給體系、保障體系、政策支撐體系、需求評估體系、行業監管體系“五位一體”的社會養老服務體系，多層次養老服務需求得到更加充分的滿足。要全面建成老年友好城市、全面建設老年宜居社區，使老年人生活的社區在環境優美、居住舒適、設施齊全、服務完善、文明和諧五個方面得到有效提升。 為貫徹落實國務院 《關于加快發展養老服務業的若干意見》和市委市政府相關工作部署，市規土局和市民政局聯合開展了全市 “養老設施布局專項規劃”的編制工作。根據規劃（公示稿），此次規劃期限為2013—2020年，其中近期至2015年，遠期至2020年。綜合考慮上海老年人口的發展趨勢，規劃展望到2030年，全市需建成約15.9萬張養老機構床位，按照老年人口峰值預測，且考慮適度前瞻和預留彈性，規劃按照17.8萬張進行用地底線管控。根據《上海市城鄉規劃條例》要求，該專項規劃方案新近已掛在市民政局的官網上公示征求意見。 “在養老問題上，政府不必事無巨細親自操刀。”上海今后將在加大對養老事業投入的同時，鼓勵社會力量興辦養老機構。比如：鼓勵社會力量通過整合和改造企業廠房、商業設施和其他可用的社會資源，興辦規模化、連鎖化的養老機構；允許社會力量和個人因地制宜興辦家庭化、小型化養老機構；同時鼓勵各類資本投資建設養老機構，對新建養老機構，在土地供應、稅費政策等方面給予支持；對現有住宅、工業、商業等設施改建養老機構的，在規劃調整、財政補貼和公用事業收費價格等方面予以支持。 在不久的未來，或許企業舊廠房等，都可能像改建經濟型酒店一樣，成為規模化、連鎖化的養老機構。 而且，開辦養老機構的形式也允許多種多樣，除了政府公辦養老機構之外，公辦民營、政府購買第三方服務形式，以及外資滲入投入養老產業等多種形式，可以在上海百花齊放，“今后申請開辦養老院，申請審批流程將更加清晰，確保公開、公正、公平”。據悉，上海已經涌現出了多種不同形式的養老機構。 《上海市養老設施布局專項規劃》公示 本次規劃期限為2013-2020年，近期至2015年，遠期至2020年。綜合考慮上海老年人口的發展趨勢，本次規劃展望到2030年。 機構養老設施布局規劃 養老機構床位規模：規劃預測2020年戶籍老年人將達到約531萬，全市需建成約15.9萬張養老機構床位，按照老年人口峰值預測，且考慮適度前瞻和預留彈性，規劃按照17.8萬張進行用地底線管控。 配置標準：機構養老設施床均建筑面積總體上按25㎡—42.5㎡的標準把握，新增養老機構單處規模宜在100-300張床位。 機構養老設施選址應滿足 區位：原則上應位于集中建設區范圍內，避免選址在104工業區塊內；鄰近老年人較為集聚、養老需求較為集中的城鎮社區。 交通：盡量選擇公共交通方便可達的地段；避開鄰近對外交通、快速干道及交通量大的交叉口路段。 環境：盡可能選擇綠化條件較好、空氣清新等環境優良的地段，并遠離污染源、噪聲源及危險品生產及儲運用地。 設施：考慮醫養結合，綜合或盡可能鄰近醫療衛生設施設置。 記者手記 養老要從兒童抓起 談及養老，不少人馬上想到老來就進養老院，或以居家養老為主。王思政提出：養老關鍵更要靠自己。不能等到老了才想到養老，養老應從兒童期抓起，鼓勵孩子們從小動起來跑起來。 王思政，市發改委副主任，一位思路非常活躍，常有新奇想法的官員，與我們談養老話題，一聊聊兩個多小時，聊得歡時還伴有有力的手勢。作為記錄者和對話者，記者也情不自禁感染到他對養老問題的研究熱情，不少觀點大大打開了記者的思路。 傳統觀念中，年紀大了，開始注重養身保健。但事實上，人要真到老了才開始保養，為時已晚。比方說，已經出現骨質疏松，這時即使再喝牛奶，每天喝很多杯，也無助于補鈣，于事無補。 上海人的預期壽命并不低，已經達到發達國家和地區的平均水平，但為什么上海老人的生活質量，相比于發達國家的老人，并不高？在王思政看來，與年輕時不注重鍛煉，不重視“養老”有很大關系。國人年老時往往有一段時期不能出門，或因腿腳不便，或因久病臥床，更談不上有質量有尊嚴的生活。相比之下，在國外，經常可以看到兩鬢斑白的老外，照樣背著行囊，周游世界，“歐美大部分老人躺在床上的時間比我們的短很多”。想想是啊，如果自己年紀大了，身體依然很好，躺床上的時間很少，養老的選擇性就會很大，而不用無奈地聽憑子女或護理人員“擺弄”了，這樣的老年生活質量自然也會很高。 王思政問記者“世界杯看伐”，記者說 “看”，他于是再問：“你知道世界杯上美國隊球員跑了多少米？ ”記者一下有點迷糊，養老的話題怎么轉到了美國人踢足球？隨后，一連串數字擺出，謎底解開。根據國際足聯相關統計，一名職業足球運動員全場的累計跑動距離平均為1萬米，最差的6000米左右，好的高達1.2萬米。而美國足球隊員平均跑9公里多，硬生生把足球跑成了田徑。田徑是什么？是體育之母。由此可見，美國人的身體素質之高。足球現在還算不上美國人鐘愛的體育項目，但如果哪一天美國人忽然愛上了足球，以這樣的素質和基礎，拉起來很快就能成為世界足球強隊啊！ 是啊，養老的關鍵也在于運動，如果我們年輕時就多跑動起來，樹立養老從兒童抓起的觀念，養老問題也許更容易解決吧。（記者 鄭紅 許沁） (責任編輯：白雪松) |
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