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最近，《國務(wù)院關(guān)于進一步推進戶籍制度改革的意見》發(fā)布，期待已久的戶籍制度改革終于進入國家層面的政策實施階段。這次戶籍制度改革，是在全面深化改革的大背景下，吸收了改革以來各地有關(guān)戶籍制度改革探索的成果，按照以人為核心的新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的要求，做出的具有里程碑意義的重要改革。這次戶籍制度改革的一個特點是實施差別化落戶政策，強調(diào)嚴(yán)格控制特大城市人口規(guī)模。那么，如何推進特大城市的戶籍制度？我認為要把握好以下五個方面： 一是要區(qū)分特大城市本市戶籍人口的戶籍制度改革以及非本市戶籍的流動人口的戶籍制度改革兩種情況。由于我國行政區(qū)劃的特點，所有特大城市都下轄有農(nóng)村地區(qū)和農(nóng)村人口。每一座特大城市自身都構(gòu)成了一個行政區(qū)劃內(nèi)的城市群，即由中心城區(qū)、郊區(qū)區(qū)縣駐地新城、郊區(qū)區(qū)縣所轄小城鎮(zhèn)等構(gòu)成。在特大城市的全部常住人口構(gòu)成中，主要有三種類型的戶籍人口，一是特大城市戶籍中的非農(nóng)業(yè)人口，二是特大城市戶籍中的農(nóng)業(yè)人口，三是沒有特大城市戶籍的外來流動人口。特大城市戶籍制度改革要根據(jù)上述情況有針對性地推進戶籍制度改革。 二是對于特大城市戶籍中的農(nóng)業(yè)人口與非農(nóng)業(yè)人口這兩部分人的戶籍制度改革，就不存在嚴(yán)格控制人口落戶的問題，而必須根據(jù)《國務(wù)院關(guān)于進一步推進戶籍制度改革的意見》，全面放開郊區(qū)各區(qū)縣建制鎮(zhèn)和小城市落戶限制，取消農(nóng)業(yè)戶口與非農(nóng)業(yè)戶口的劃分，統(tǒng)一登記為特大城市內(nèi)的居民戶口，并實行城鄉(xiāng)統(tǒng)一的基本公共服務(wù)。與戶籍制度相適應(yīng)，要全面深化農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革，對于特大城市郊區(qū)原農(nóng)業(yè)戶口人員所享有的農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)、宅基地使用權(quán)、林權(quán)、集體資產(chǎn)收益權(quán)、有關(guān)農(nóng)業(yè)補貼政策等保持不變，不因戶籍改革而變動，充分保障農(nóng)民的財產(chǎn)權(quán)利。戶籍改革后，農(nóng)民只是一種職業(yè)，不再是一種戶籍身份。因分工產(chǎn)生的全國各種各樣的職業(yè)人群，他們可以有千差萬別的職業(yè)身份，但都有一個共同的平等的社會身份，這就是國家的公民。 三是對于沒有特大城市戶籍的外來流動人口，建立居住證制度。特大城市都是外來流動人口比例很高的地區(qū)，有的特大城市的外來流動人口所占比例超過三分之一，有的甚至遠遠超過本地戶籍人口。外來流動人口融入城市，是新型城鎮(zhèn)化的重大任務(wù)，也是特大城市戶籍制度改革的焦點和難點。推進外來流動人口的戶籍制度改革，第一步，廢止暫住證制度，建立居住證制度。居住證制度是一種過渡性戶籍制度，持有居住證的人應(yīng)視為“準(zhǔn)市民”，享有與特大城市戶籍人口同等的勞動就業(yè)、基本公共教育、基本醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)、計劃生育服務(wù)、公共文化服務(wù)等基本公共服務(wù)，并不斷擴大居住證持有人享有所在特大城市公共服務(wù)的范圍，使居住證持有人在特大城市享有的公共服務(wù)接近特大城市常住戶口人員的公共服務(wù)水平。 四是實行積分落戶制度。從廣州等地探索的積分落戶政策這次上升為全國統(tǒng)一的特大城市落戶政策，這是推進流動人口融入特大城市的重大政策，為流動人口融入特大城市成為新市民提供了一條政策通道，相比于此前完全關(guān)閉流動人口落戶成為新市民是一種制度上的進步，但我也認為這是一種過渡性的戶籍政策，是推進流動人口融入城市、成為新市民的第二步。這次全國性的特大城市積分落戶政策，克服了廣州市前些年實施的積分落戶的繁雜條件，簡化了積分落戶的要件。廣州市積分落戶建立的指標(biāo)繁多，這次《國務(wù)院關(guān)于進一步推進戶籍制度改革的意見》只規(guī)定4項主要指標(biāo)，即合法穩(wěn)定就業(yè)、合法穩(wěn)定住所(含租賃)、參加城鎮(zhèn)社會保險年限、連續(xù)居住年限等。特大城市積分落戶政策應(yīng)首先著眼于解決存量流動人口落戶問題。只要與就業(yè)單位簽訂一年以上的就業(yè)合同、居住在就業(yè)單位或簽訂一年以上租居協(xié)議、參加城鎮(zhèn)社會保險3—5年，就可以申請積分落戶。達到積分落戶基本分值(條件)的流動人口及其共同生活的配偶、未成年子女和父母，可以申請所在特大城市的常住戶口，特大城市不得變相增加積分落戶門檻。 五是特大城市要改變單純的人口控制思維和方式。市場經(jīng)濟和城市化的發(fā)展，使人口流動與聚集成為不可抗拒的經(jīng)濟社會規(guī)律。自從實行嚴(yán)格的城鄉(xiāng)二元戶籍管理制度以來的50多年，特大城市的人口控制政策始終沒有放松過，但特大城市的實際人口規(guī)模則不斷增長，這說明人口流動與聚集的客觀規(guī)律不可阻擋。對于特大城市來說，沒有源源不斷流入的大量流動人口，特大城市不可能持續(xù)繁榮和健康發(fā)展。當(dāng)然，由于城市規(guī)劃落后、城市功能以及產(chǎn)業(yè)和公共資源過度集中，也帶來了特大城市人口膨脹和嚴(yán)重的“城市病”，這也使特大城市嚴(yán)格控制人口規(guī)模有了新的理由和依據(jù)。在現(xiàn)行條件下推行積分落戶，具有一定的現(xiàn)實基礎(chǔ)。但在推行積分落戶的同時，我認為還應(yīng)當(dāng)區(qū)分中心城區(qū)和郊區(qū)的落戶情況，不能簡單地將中心城區(qū)嚴(yán)格控制人口落戶政策套用到郊區(qū)；同時，特大城市還應(yīng)當(dāng)通過疏解產(chǎn)業(yè)和公共資源來轉(zhuǎn)移人口，在都市圈或城市群這個更大的空間范圍內(nèi)進行產(chǎn)業(yè)、公共資源和人口的合理布局和戰(zhàn)略謀劃，從而科學(xué)合理地改變特大城市中心城區(qū)人口過度集中的狀況。 國際新聞聯(lián)盟中國城市頻道 中國規(guī)劃網(wǎng) (責(zé)任編輯：白雪松) |
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