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竹立家
肖金成 本報記者 姚建莉 杭州報道 改革開放30多年來，隨著工業化程度、經濟發展水平的提升，中國城市行政和管理層級也在不斷調整中。 其中基本的政治邏輯是，削減行政層次，使中央與地方的權責匹配，調整中央與地方、地方各層級之間的權力關系，釋放經濟社會發展的活力。 理論界對行政層級如何調整、如何精簡約有三派觀點：一派認為可取消市管縣，使市縣同級，形成三級政府（中央、省、市縣）；另一派認為可實行弱省虛縣，強化市和鎮的中心城市作用和行政建制，逐漸簡化為中央、市、鎮3級政府；還有一派認為可縮小省區，實行中央、省、縣、鄉4級政府建制。 21世紀經濟報道記者就此專訪現任國家發展和改革委員會國土開發與地區經濟研究所所長肖金成、國家行政學院教授竹立家，前者強調未來重點應放在強化地級市、鄉鎮層級上，后者則強調突出縣市的發展、弱化地級市。 1. 建議發達地區鎮可以改市 《21世紀》：中國過去城市行政層級上的調整大致是怎樣的？ 肖金成：最有價值的是“地改市”，地級原來作為省級的派出機構沒有什么功能，地改市使市縣成為一體，經濟和行政也合二為一，推進了區域的一體化，加強了城市和農村的聯系。 改革開放30多年，90%多的地區都已經完成地改市，甚至內蒙古的盟也改成了市，這就是符合未來的趨勢，不需要推動，而“省管縣”我們能很明顯感覺到中央在推動，但是推而不動。 竹立家：中國歷史上基本都是三級政府，后來出現過四級政府。隨著改革開放，經濟水平的提高、城市化的推進，加快中小城市發展成為必然的趨勢。 但改革開放以來調整力度并不大，主要是省管縣（市）改革。省管縣（市），從中國現代化的態勢來看是趨勢。因為過去，地級市的產生是希望對縣域經濟的發展有較大的扶持，但從現在的情況來看，出現較多問題，尤其是在干部選任方面，一些市級政府起的負面作用比正面作用多，省直管縣后人事、財政方面都有清晰的路徑，并不會產生腐敗和混亂。 《21世紀》：五級政府是否需要精簡？ 肖金成：精簡行政層級并不是關鍵，日本有47個行政區，都、道、府、縣是平行的一級行政區，都、道、府、縣下設若干個市、町（相當于中國的鎮）、村，這三級是平級的，市的規模比較大，町有城鎮和農村，村是純粹的農業區。 如果比較人口，中國的五級政府還太少了�，F有的行政層級有各自一定的作用，目前不適宜有很大的動作。有人說弱化鄉鎮一級，我不贊成，因為鄉鎮一級是面向老百姓，要服務老百姓，尤其是服務農民，對縣來說這些地方太遠，服務不現實。 至于省這一級，是否需要弱化，目前還不到時候。有人說中國30多個省太少，應該劃50個，但劃50個后，每個省也不小，因為美國50個州總共才3億人口，但中國有13億人口，按照美國每個州的人口要分200多個省，就是現在200多個地級市，那就不用分了。日本1億多人，47個都道府縣，法國6000多萬人，22個大區，要學他們更不可能。 如果僅僅因為大就分，理由不充分，我們的行政劃分要經過科學的論證。 竹立家：從中國現狀來看，五級政府還是應該存在，但是要擴大中國中小城市的數量，一些相對落后的鄉鎮還是應該保留原來的治理模式，增加一些權限的下放，東部一些發達地區的鎮就可以改市，地級市還是不能取消。 2. 行政調整重點在鄉鎮一級 《21世紀》：那您怎么看待現在中央正在開展的新型城鎮化試點，尤其正在熱議的溫州龍港、吉林延邊二道白河鎮的“鎮改市”試點？ 肖金成：這些鎮的發展確實受行政層級影響，我們給溫州做戰略研究的時候，提出龍港和鰲江合并建市，兩地就隔一條江，但分屬兩個縣，應該合并改市，更合理。 竹立家：經過30年的發展，廣東、福建、浙江等一些地區的鄉鎮經濟發展水平相對比較高，但由于行政約束，它的管理方式沒有發生變化，典型的人大衣小。不論從社會發展的現實需求，還是從行政、編制改革的方向來看，鎮改市都是符合城鎮化的大方向的。 《21世紀》：那其它的鄉鎮層級呢，是否還應該繼續保留？ 肖金成：應該加強這層的權力，使服務農民的能力加強。歷史上，實行郡縣制時沒有鄉鎮，民國時期才設立了鄉鎮，鄉、鎮并列，這塊需要改革，現在鄉鎮數量很大，有些規模比較小，需要整合來強化他們的功能。 行政層級的調整重點目前應該放在鄉鎮這一級。目標是增加服務功能，比如人口至少在5萬以上，鎮區人口達到1萬以上，這樣的鎮才比較強。 竹立家：中國行政層級的精簡是必然的，行政層級過多、管理過長，對于現代管理、精細管理確實有阻礙，有時候公共政策打不通，行政層級過多就是原因之一。 具體操作上，有些鎮可以升級為縣級市，比如廣東的虎門鎮。中國基層的社會管理、行政框架比較完整的是到縣一級，鄉鎮只有部分的行政管理權限，財權也受限，形成了一定程度上的制約，所以我們在行政層級上要提升。 《21世紀》：鎮改市哪種模式更加合適？ 竹立家：這個要看各地實踐情況，可以由原來的地級市管轄，也可以由省直管，但我個人認為，凡是鎮改市，就應該直接省直管，進一步增強鎮的實力，但不一定要弱化市，只是鎮的自我成長達到一定階段，上級市（縣）就應該給予其權限。 現在改革的阻力一方面來自于直管市或縣，因為他們是財政收入的主要來源；另一方面主要是發育程度方面的缺陷，現在東部省份就應該對本省經濟發展的成熟度進行有效評估，通過其它形式來實現鎮和縣的分立，比如說廣東和浙江省人大可以制定常住人口、鎮區面積、財政收入等標準，凡是符合條件的鎮都可以形成縣、市級的構架。 現在的城鎮化，人大應該在這方面進行立法，但前提是中央要把相關的權力下放。畢竟各省的經濟發展水平、城市發展情況都不同，制定統一標準不現實，很難落實。 3. 發揮城市功能重要的是把城市的功能提高 《21世紀》：未來地級市的功能應該如何體現？ 肖金成：強化地級市對區域的帶動作用。過去有人批評地級市“市刮縣”、“市吃縣”、“市壓縣”，這種現象確實存在，因為過去中心城市要發展，財政投入要增加，把很多資金用到了城市建設上，對各個縣的發展、農村的基礎設施建設方面都不重視。但不能因為問題的存在而否定這個行政區劃的合理性，而要改變行政區劃。 竹立家：在傳統社會地級市可能會引導下面縣市，但現在交通、信息技術的發展，地級市已經失去了過去的作用，現在應該更支持地級市和下面的縣相對獨立地發展。不過該管的區域還是由地級市管，只不過以后地級市由以前的省管轄變為省直管，縣級市放開。 《21世紀》：中國的城市行政管理層級改革中，關于行政層級如何調整，如何精簡，理論界有多種設想，您怎么看？ 肖金成：我們現在提出工業反哺農業、城市帶動農村，那究竟是哪個城市帶動農村呢？我認為不論是縣城還是小城鎮，都承擔不了帶動農村的責任，現在實力比較雄厚的是地級市，中心城市不僅是帶動農村而且是帶動整個區域發展的中心，市縣分治的話區域就會被割裂，一方面提城鄉一體化，另一方面在行政體制上又要搞市縣分治、城鄉分裂，這種情況不符合歷史發展的趨勢。 竹立家：以后的方向是精簡，但必然一步步來，比如將來地級市應該取消，縣由省直管，現在很多地區市管縣，縣域經濟發展受到很大影響。但縣（市）、地級市的行政級別還是按照該有的級別來，只不過相對獨立。當然鄉鎮還是應該繼續存在。 《21世紀》：未來城市行政和管理層級發展的重點是什么？ 肖金成：中國的城市是層級最多的，按照行政級別來區分，我認為不太正常，而且我們的城市和行政區的概念混合在一起，實際上不是一回事。 作為行政區，有省級、市級、縣級、鄉鎮級；作為城市就不應該有這種級別，它應該是產業和人口的集聚區，和農村相區別，主要分為特大城市、大城市、中小城市、小城市、小城鎮五級。
現在比較注重城市的級別，根據行政級別來考慮，我不是很贊同，雖然級別高權力就大�，F在提鎮級市，這不是重點，重要的是把城市的功能提高，權限擴大，有些鎮規模很大，改成市是合適的，試點的探索可以，有效果可以借鑒。 |
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