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圖為大連星海灣�！⊥趼脰|攝 在城市發(fā)展中，大量濕地、山嶺、灘涂、海岸線等被蠶食，占用生態(tài)資源去換取發(fā)展空間已成為一些地方發(fā)展經(jīng)濟(jì)、規(guī)避土地限制紅線的主要手段。為了保護(hù)城市生態(tài)資源、環(huán)境資源，實(shí)現(xiàn)資源環(huán)境的協(xié)調(diào)發(fā)展，城市環(huán)境保護(hù)總體規(guī)劃應(yīng)運(yùn)而生。 遼寧省大連市于2008年制定了《大連市環(huán)境保護(hù)總體規(guī)劃(2008~2020)》(以下簡稱《規(guī)劃》)，作為全國較早提出城市環(huán)境保護(hù)總體規(guī)劃的城市，大連市幾年來環(huán)保規(guī)劃實(shí)施效果如何？大連市環(huán)保規(guī)劃的制定和實(shí)施目前面臨哪些問題？帶著這些問題，記者采訪了大連市環(huán)境保護(hù)局等相關(guān)部門負(fù)責(zé)人。 規(guī)劃具備怎樣的特點(diǎn)？ 將保護(hù)與發(fā)展的問題放到時(shí)空關(guān)系中考量，賦予規(guī)劃時(shí)空屬性。 在采訪中記者發(fā)現(xiàn)，大連城市環(huán)保規(guī)劃制訂的最重要的特點(diǎn)之一，就在于把發(fā)展與保護(hù)的問題放到時(shí)空關(guān)系中考量。 從時(shí)間上看，《規(guī)劃》體現(xiàn)了可持續(xù)的特點(diǎn)。據(jù)大連市環(huán)境保護(hù)局副局長曲曉新介紹，《規(guī)劃》的時(shí)間跨度是從2008年~2020年，長期性和可持續(xù)性較短期規(guī)劃強(qiáng)。 長期規(guī)劃的意義在于把發(fā)展放在長線上考慮。不只考慮三五年，還要考慮十幾二十年；不只考慮當(dāng)代，也要考慮后代。這就好比下棋，每一顆棋子都不是孤立的。有的看似閑棋，實(shí)則是為后面的棋局做鋪墊。高手下棋，每走一步考慮的不只是下一步，而是這一步對(duì)未來整個(gè)局勢(shì)的影響。大連市環(huán)保規(guī)劃長期可持續(xù)的特點(diǎn)使其在起步上就棋高一籌。 從空間上看，《規(guī)劃》體現(xiàn)了全面、協(xié)調(diào)的特點(diǎn)。曲曉新介紹說，《規(guī)劃》涵蓋大氣、水、聲、固體廢棄物、核與輻射、自然生態(tài)系統(tǒng)等環(huán)境要素的各方面。目前，從全國情況來看，環(huán)境保護(hù)規(guī)劃不少，但總體規(guī)劃并不多。大連市環(huán)保規(guī)劃在空間上全面協(xié)調(diào)的特點(diǎn)使其在實(shí)施過程中能夠更好地發(fā)揮作用。 《規(guī)劃》是大連市環(huán)境保護(hù)工作的一次積極探索和有益實(shí)踐。將保護(hù)與發(fā)展的問題放到時(shí)空關(guān)系中考量，賦予規(guī)劃時(shí)空屬性，不但豐富了科學(xué)發(fā)展觀的內(nèi)涵，而且還是地方貫徹落實(shí)黨的十八大報(bào)告提出的“優(yōu)化國土空間開發(fā)格局”、“構(gòu)建科學(xué)合理的城市化格局”的生動(dòng)體現(xiàn)。 規(guī)劃怎樣才能發(fā)揮作用？ 對(duì)規(guī)劃的評(píng)價(jià)不能只看編制情況，關(guān)鍵要看規(guī)劃能否落地以及落地效果如何。 “規(guī)劃規(guī)劃，紙上畫畫，墻上掛掛，橡皮擦擦，最后能不能實(shí)施，全靠領(lǐng)導(dǎo)一句話。”當(dāng)前，很多規(guī)劃存在重編制輕執(zhí)行的情況，導(dǎo)致規(guī)劃落不了地，成了一紙空文。有人針對(duì)這一現(xiàn)象，做出了形象的表述。 在采訪中，多位受訪者表示不能嚴(yán)格實(shí)施規(guī)劃，規(guī)劃的指導(dǎo)意義就不能真正體現(xiàn)。對(duì)規(guī)劃的評(píng)價(jià)不能只看編制情況，關(guān)鍵要看規(guī)劃能否落地以及落地效果如何。 大連環(huán)保規(guī)劃雖然執(zhí)行時(shí)間不長，但已取得了一定的落地效果。大連市危廢園區(qū)建設(shè)就是一個(gè)典型的例子。據(jù)了解，大連環(huán)保規(guī)劃確定了3個(gè)危廢處置中心。一個(gè)是位于莊河市的大連國家生態(tài)工業(yè)示范園區(qū)，已于2012年6月通過國家驗(yàn)收，并開始運(yùn)營。另外兩個(gè)分別位于長興島和金州新區(qū)，目前正在籌建之中。 “按照一般意義來理解，土地開發(fā)商都不愿意接受危廢處理項(xiàng)目的落地。因?yàn)樵谝欢ǔ潭壬希赡軙?huì)影響土地開發(fā)的價(jià)值。”曲曉新說:“但由于大連市嚴(yán)格執(zhí)行環(huán)保規(guī)劃，堅(jiān)持在原有規(guī)劃地區(qū)建設(shè)危廢處置中心，最終使3個(gè)項(xiàng)目平穩(wěn)落地，成為大連環(huán)保規(guī)劃成功實(shí)施的典型案例。” 大連市通過發(fā)揮環(huán)保規(guī)劃的作用，不僅確定了危廢園區(qū)的地點(diǎn)，而且對(duì)城市危廢處理產(chǎn)業(yè)進(jìn)行了全面升級(jí)和轉(zhuǎn)型。 據(jù)大連國家生態(tài)工業(yè)示范園有限公司總經(jīng)理劉林林介紹，大連市政府先后制定和頒布了《大連市人民政府關(guān)于支持大連國家生態(tài)工業(yè)示范園區(qū)(靜脈產(chǎn)業(yè)類)開發(fā)建設(shè)的若干意見》、《大連市人民政府辦公廳關(guān)于推進(jìn)大連市再生資源回收體系建設(shè)的實(shí)施意見》等文件，要求全市新建的危廢處置項(xiàng)目一律進(jìn)入危廢處理產(chǎn)業(yè)園區(qū)，不進(jìn)園區(qū)不予批準(zhǔn)，老項(xiàng)目則在升級(jí)改造之后逐漸轉(zhuǎn)入園區(qū)。 “通過發(fā)揮環(huán)保規(guī)劃作用，大連市不僅促進(jìn)了危廢棄產(chǎn)業(yè)升級(jí)，而且通過園區(qū)化管理模式的建立，形成了區(qū)域優(yōu)勢(shì)，促進(jìn)了危廢處置產(chǎn)業(yè)健康、有序發(fā)展。”曲曉新說。 規(guī)劃如何得到保障？ 必須提升環(huán)境保護(hù)規(guī)劃的地位，保障其權(quán)威性和法定效力，才能促進(jìn)其發(fā)揮指導(dǎo)作用。 在城市發(fā)展中，城市總體規(guī)劃和土地利用規(guī)劃早在上世紀(jì)七八十年代就開始編制，并有法律予以保障。而城市環(huán)保總體規(guī)劃與前兩者相比較，則底氣不足，缺少名分。 據(jù)介紹，城市總體規(guī)劃的編制由各級(jí)政府組織、建設(shè)規(guī)劃部門牽頭，規(guī)劃由同級(jí)人大審議，經(jīng)上一級(jí)政府(或國務(wù)院)批準(zhǔn)實(shí)施。土地利用總體規(guī)劃由各級(jí)政府主導(dǎo)、國土部門主管，規(guī)劃同樣由上一級(jí)政府(或國務(wù)院)批準(zhǔn)。 而城市環(huán)保規(guī)劃是由地方環(huán)保部門組織編制的，經(jīng)由同級(jí)政府批準(zhǔn)。環(huán)保規(guī)劃的一個(gè)重要特征是，它不需要上級(jí)政府和上級(jí)環(huán)保部門進(jìn)行審批。而正是由于規(guī)劃本身在橫向、縱向上都缺少直接的對(duì)應(yīng)關(guān)系，使其在實(shí)施過程中，沒有足夠的權(quán)威性和制度性予以保障。 大連市就存在這樣的問題。大連市環(huán)境保護(hù)局總工程師王浩說，和其他城市一樣，大連環(huán)保規(guī)劃也缺乏相關(guān)制度保障，導(dǎo)致規(guī)劃權(quán)威性不足、法定效力不夠。在城市發(fā)展過程中，環(huán)保規(guī)劃更多的只是起到參考性作用。雖然大連市環(huán)保局力求做到使環(huán)保規(guī)劃與城市規(guī)劃和土地利用規(guī)劃“三規(guī)合一”，實(shí)現(xiàn)城市規(guī)劃、土地利用規(guī)劃和環(huán)境保護(hù)規(guī)劃在城市總體層面上的對(duì)接。但實(shí)際上，在現(xiàn)實(shí)工作中還是阻力重重。 “名不正則言不順，言不順則事不成。”在采訪中，多位受訪者都表示，要克服環(huán)保規(guī)劃底氣不足的問題，就需要給其“名分”。若不提升環(huán)保規(guī)劃地位，真正意義上的“三規(guī)合一”恐怕很難實(shí)現(xiàn)。 由于沒有足夠的權(quán)威性、制度性保障，在實(shí)際工作中，規(guī)劃遭到任意修改的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。“規(guī)劃即法，規(guī)劃如山。”大連市城市規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院總規(guī)劃師周海波表示，實(shí)際上，規(guī)劃在制訂過程中，已對(duì)未來的變化有所考量。因此，原則上不應(yīng)存在任何修改的理由。但在現(xiàn)實(shí)工作中，一些地方政府往往按照“一事一議”原則對(duì)規(guī)劃進(jìn)行修改。“很多城市都出現(xiàn)過這種情況。例如，某塊已被環(huán)保規(guī)劃用作綠地的土地，被房地產(chǎn)商申請(qǐng)做房地產(chǎn)項(xiàng)目。當(dāng)?shù)卣鲇诮?jīng)濟(jì)利益的考慮，批準(zhǔn)了房地產(chǎn)商的申請(qǐng)，隨意修改了規(guī)劃。” 而這種情況在城市環(huán)保規(guī)劃的執(zhí)行過程中更不鮮見。王浩說:“雖然這樣的行為在短期內(nèi)能夠促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)增長，但從長遠(yuǎn)來看，不僅削弱了規(guī)劃的權(quán)威性，也不利于地方可持續(xù)發(fā)展。” 由于權(quán)威性不足且不具備法定效力，環(huán)境保護(hù)規(guī)劃一直處于邊緣地位，游走于主流之外，處境十分尷尬。“必須提升環(huán)境保護(hù)規(guī)劃的地位，使其持久發(fā)揮指導(dǎo)作用。”王浩表示。 (責(zé)任編輯：白雪松) |
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