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圖為大連星海灣。 王旅東攝 在城市發展中，大量濕地、山嶺、灘涂、海岸線等被蠶食，占用生態資源去換取發展空間已成為一些地方發展經濟、規避土地限制紅線的主要手段。為了保護城市生態資源、環境資源，實現資源環境的協調發展，城市環境保護總體規劃應運而生。 遼寧省大連市于2008年制定了《大連市環境保護總體規劃(2008~2020)》(以下簡稱《規劃》)，作為全國較早提出城市環境保護總體規劃的城市，大連市幾年來環保規劃實施效果如何？大連市環保規劃的制定和實施目前面臨哪些問題？帶著這些問題，記者采訪了大連市環境保護局等相關部門負責人。 規劃具備怎樣的特點？ 將保護與發展的問題放到時空關系中考量，賦予規劃時空屬性。 在采訪中記者發現，大連城市環保規劃制訂的最重要的特點之一，就在于把發展與保護的問題放到時空關系中考量。 從時間上看，《規劃》體現了可持續的特點。據大連市環境保護局副局長曲曉新介紹，《規劃》的時間跨度是從2008年~2020年，長期性和可持續性較短期規劃強。 長期規劃的意義在于把發展放在長線上考慮。不只考慮三五年，還要考慮十幾二十年；不只考慮當代，也要考慮后代。這就好比下棋，每一顆棋子都不是孤立的。有的看似閑棋，實則是為后面的棋局做鋪墊。高手下棋，每走一步考慮的不只是下一步，而是這一步對未來整個局勢的影響。大連市環保規劃長期可持續的特點使其在起步上就棋高一籌。 從空間上看，《規劃》體現了全面、協調的特點。曲曉新介紹說，《規劃》涵蓋大氣、水、聲、固體廢棄物、核與輻射、自然生態系統等環境要素的各方面。目前，從全國情況來看，環境保護規劃不少，但總體規劃并不多。大連市環保規劃在空間上全面協調的特點使其在實施過程中能夠更好地發揮作用。 《規劃》是大連市環境保護工作的一次積極探索和有益實踐。將保護與發展的問題放到時空關系中考量，賦予規劃時空屬性，不但豐富了科學發展觀的內涵，而且還是地方貫徹落實黨的十八大報告提出的“優化國土空間開發格局”、“構建科學合理的城市化格局”的生動體現。 規劃怎樣才能發揮作用？ 對規劃的評價不能只看編制情況，關鍵要看規劃能否落地以及落地效果如何。 “規劃規劃，紙上畫畫，墻上掛掛，橡皮擦擦，最后能不能實施，全靠領導一句話。”當前，很多規劃存在重編制輕執行的情況，導致規劃落不了地，成了一紙空文。有人針對這一現象，做出了形象的表述。 在采訪中，多位受訪者表示不能嚴格實施規劃，規劃的指導意義就不能真正體現。對規劃的評價不能只看編制情況，關鍵要看規劃能否落地以及落地效果如何。 大連環保規劃雖然執行時間不長，但已取得了一定的落地效果。大連市危廢園區建設就是一個典型的例子。據了解，大連環保規劃確定了3個危廢處置中心。一個是位于莊河市的大連國家生態工業示范園區，已于2012年6月通過國家驗收，并開始運營。另外兩個分別位于長興島和金州新區，目前正在籌建之中。 “按照一般意義來理解，土地開發商都不愿意接受危廢處理項目的落地。因為在一定程度上，可能會影響土地開發的價值。”曲曉新說:“但由于大連市嚴格執行環保規劃，堅持在原有規劃地區建設危廢處置中心，最終使3個項目平穩落地，成為大連環保規劃成功實施的典型案例。” 大連市通過發揮環保規劃的作用，不僅確定了危廢園區的地點，而且對城市危廢處理產業進行了全面升級和轉型。 據大連國家生態工業示范園有限公司總經理劉林林介紹，大連市政府先后制定和頒布了《大連市人民政府關于支持大連國家生態工業示范園區(靜脈產業類)開發建設的若干意見》、《大連市人民政府辦公廳關于推進大連市再生資源回收體系建設的實施意見》等文件，要求全市新建的危廢處置項目一律進入危廢處理產業園區，不進園區不予批準，老項目則在升級改造之后逐漸轉入園區。 “通過發揮環保規劃作用，大連市不僅促進了危廢棄產業升級，而且通過園區化管理模式的建立，形成了區域優勢，促進了危廢處置產業健康、有序發展。”曲曉新說。 規劃如何得到保障？ 必須提升環境保護規劃的地位，保障其權威性和法定效力，才能促進其發揮指導作用。 在城市發展中，城市總體規劃和土地利用規劃早在上世紀七八十年代就開始編制，并有法律予以保障。而城市環保總體規劃與前兩者相比較，則底氣不足，缺少名分。 據介紹，城市總體規劃的編制由各級政府組織、建設規劃部門牽頭，規劃由同級人大審議，經上一級政府(或國務院)批準實施。土地利用總體規劃由各級政府主導、國土部門主管，規劃同樣由上一級政府(或國務院)批準。 而城市環保規劃是由地方環保部門組織編制的，經由同級政府批準。環保規劃的一個重要特征是，它不需要上級政府和上級環保部門進行審批。而正是由于規劃本身在橫向、縱向上都缺少直接的對應關系，使其在實施過程中，沒有足夠的權威性和制度性予以保障。 大連市就存在這樣的問題。大連市環境保護局總工程師王浩說，和其他城市一樣，大連環保規劃也缺乏相關制度保障，導致規劃權威性不足、法定效力不夠。在城市發展過程中，環保規劃更多的只是起到參考性作用。雖然大連市環保局力求做到使環保規劃與城市規劃和土地利用規劃“三規合一”，實現城市規劃、土地利用規劃和環境保護規劃在城市總體層面上的對接。但實際上，在現實工作中還是阻力重重。 “名不正則言不順，言不順則事不成。”在采訪中，多位受訪者都表示，要克服環保規劃底氣不足的問題，就需要給其“名分”。若不提升環保規劃地位，真正意義上的“三規合一”恐怕很難實現。 由于沒有足夠的權威性、制度性保障，在實際工作中，規劃遭到任意修改的現象時有發生。“規劃即法，規劃如山。”大連市城市規劃設計研究院總規劃師周海波表示，實際上，規劃在制訂過程中，已對未來的變化有所考量。因此，原則上不應存在任何修改的理由。但在現實工作中，一些地方政府往往按照“一事一議”原則對規劃進行修改。“很多城市都出現過這種情況。例如，某塊已被環保規劃用作綠地的土地，被房地產商申請做房地產項目。當地政府出于經濟利益的考慮，批準了房地產商的申請，隨意修改了規劃。” 而這種情況在城市環保規劃的執行過程中更不鮮見。王浩說:“雖然這樣的行為在短期內能夠促進地方經濟增長，但從長遠來看，不僅削弱了規劃的權威性，也不利于地方可持續發展。” 由于權威性不足且不具備法定效力，環境保護規劃一直處于邊緣地位，游走于主流之外，處境十分尷尬。“必須提升環境保護規劃的地位，使其持久發揮指導作用。”王浩表示。 (責任編輯：白雪松) |
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