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環(huán)境規(guī)劃特別是城市環(huán)境規(guī)劃的編制，近年來在很多地區(qū)開展得如火如荼。在新型城鎮(zhèn)化和工業(yè)化不斷深化的今天，城市發(fā)展空間和生態(tài)環(huán)境空間的矛盾越來越大，工業(yè)發(fā)展擠占生態(tài)空間的現(xiàn)象屢屢發(fā)生。在一些地區(qū)，環(huán)境功能區(qū)空間控制時緊時松，存在規(guī)劃指標不能持續(xù)貫徹的現(xiàn)象。
編制城市環(huán)境規(guī)劃，就是要通過這類帶有全局性、系統(tǒng)性和綜合性的環(huán)境規(guī)劃，確定城市環(huán)境保護戰(zhàn)略，具體落實環(huán)境保護的方針和政策，完成地區(qū)的環(huán)境保護發(fā)展目標。但是，就以往各地實施的各類環(huán)境規(guī)劃看，在實施中仍然出現(xiàn)了大氣、水、土壤等環(huán)境污染嚴重、環(huán)境質(zhì)量不達標等現(xiàn)象。那么，編制城市環(huán)境規(guī)劃能否有效遏制城市環(huán)境惡化？ 從政策屬性上分析，城市環(huán)境規(guī)劃包含兩種經(jīng)濟學屬性，即互補性和替代性�；パa性表現(xiàn)為陸續(xù)開展的“多規(guī)合一”實踐，就是要更好地找到環(huán)境規(guī)劃與其他規(guī)劃融入的切入口。通過“多規(guī)合一”，統(tǒng)一對接標準，可以突出各自優(yōu)勢，發(fā)揮組合效應。事實上，無論是緊抓生態(tài)安全空間格局還是設(shè)置生態(tài)紅線，亦或是框定城市開發(fā)邊界，環(huán)境規(guī)劃都在用不同的空間表達方法尋找能夠?qū)悠渌鞣N規(guī)劃的入口，對其他規(guī)劃進行補充。 替代性是指通過環(huán)境容量、資源承載力、生態(tài)系統(tǒng)服務功能等替代其他規(guī)劃中模糊的資源環(huán)境約束信息。或者說，要想與發(fā)展規(guī)劃、土地利用規(guī)劃等傳統(tǒng)觀念中的“強勢規(guī)劃”深度融合，必須挖掘環(huán)境規(guī)劃中能夠替代的要素。這里所說的替代不是取而代之，而是從“歸一化”的角度尋找環(huán)境規(guī)劃的內(nèi)在核心競爭力。如市域范圍與中心城區(qū)范圍的環(huán)境功能是否一樣，市級生態(tài)安全格局和地理要素之間如何聯(lián)系等。這些都是城市環(huán)境規(guī)劃必須替代其他規(guī)劃回答的問題，也正是其替代性的凸顯。 以往，各地對發(fā)展規(guī)劃、土地規(guī)劃等更為看重，除了法律的強約束力和管理體制方面的原因外，更重要的是與環(huán)境規(guī)劃能夠提供的替代性信息不足有關(guān)。例如，對于土地功能要素的界定，環(huán)境規(guī)劃如果能夠準確分析其生態(tài)環(huán)境功能，自然就能夠替代原有的土地利用不當決策。作為“多規(guī)合一”中的環(huán)境規(guī)劃，替代性的內(nèi)容也就是環(huán)境規(guī)劃形成核心競爭力的內(nèi)容。 總之，這兩種屬性是相輔相成、協(xié)調(diào)共生的�；パa性是對外關(guān)系的融合，而替代性則著重自身價值的強化，最終目標都是更好地發(fā)揮環(huán)境規(guī)劃的政策效用。 從政策效用上分析，環(huán)境規(guī)劃也具備兩種經(jīng)濟學效用，即效率和公平。其效率的表現(xiàn)是環(huán)境質(zhì)量顯著改善，這些可以從環(huán)境質(zhì)量規(guī)劃、重大工程設(shè)計等要求中預測。只不過城市環(huán)境規(guī)劃的效率，應該更加偏重居民的可感知性。不僅如此，效率在“多規(guī)合一”中還表現(xiàn)在改變了其他規(guī)劃的不當之處。對于效率的理解，需要分清哪些要滿足于環(huán)境質(zhì)量的改善和資源集約，哪些滿足了“多規(guī)合一”中的角色效用。 而其公平效用，則突出表現(xiàn)為環(huán)境公共服務的均等化。在“十三五”全面建成小康社會的決勝階段，同時滿足城鄉(xiāng)居民改善環(huán)境質(zhì)量的意愿，本就是全面小康的題中之義。由于環(huán)境問題存在擴散性，而各地城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施投入不同，將會造成治理效果的不同�？梢哉f，公共服務均等化是城市環(huán)境規(guī)劃較有特色的表現(xiàn)。 筆者認為，在城市環(huán)境規(guī)劃實踐中，應從以下3方面予以考量： 第一，做好信息共享與互聯(lián)互通。不論是編制要求不一，還是空間管控標準不一，或是部門各自為政，都需要實現(xiàn)信息的聯(lián)動來打破相關(guān)部門之間的信息壁壘，使資源環(huán)境承載力、環(huán)境容量等關(guān)鍵信息的核算準確。未來的智慧型規(guī)劃、大數(shù)據(jù)型規(guī)劃等，更需要對各類信息進行進一步挖掘和對接。環(huán)境規(guī)劃的互補效用，也依賴于信息通道的通暢。所謂發(fā)揮“多規(guī)合一”的綜合效用，本質(zhì)上就是要發(fā)揮“多規(guī)”背后基礎(chǔ)信息的整合作用。 第二，切實推動多元參與。既然環(huán)境規(guī)劃要兼顧效率和公平，那么其從論證到編制，再到落地的全過程中，毫無疑問應將公眾參與納入。從參與主體到參與過程，再到參與結(jié)果的評估，都需要聽取和采納公眾意見。公眾既是推動城市環(huán)境質(zhì)量變化的主體，也是最終環(huán)境質(zhì)量改善的受體。充分聽取和采納公眾意見，公眾參與的動力就會更大，所反饋的信息也會更有針對性。
第三，尋找環(huán)境規(guī)劃與規(guī)劃環(huán)評的相互響應關(guān)系。要構(gòu)建以空間規(guī)劃為基礎(chǔ)、以用途管制為主要手段的國土空間開發(fā)保護制度，劃定生態(tài)保護紅線，推動戰(zhàn)略和規(guī)劃環(huán)評落地，著力解決無序開發(fā)、過度開發(fā)、分散開發(fā)導致的生態(tài)空間占用過多、生態(tài)破壞、環(huán)境污染等問題。要通過戰(zhàn)略環(huán)評和規(guī)劃環(huán)評的實施，將環(huán)境規(guī)劃的效用進行延伸，從而加強環(huán)境規(guī)劃的效力。為此，作為源頭的環(huán)境規(guī)劃信息必須力求完整、準確，并確保在向下傳遞過程中也做到真實、準確。 |
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