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北京城管體制謀變之路 北京市城管局劃歸市政府直管，理順行政體制；專家指出仍有體制和法規問題待完善
2011年3月24日，西城城管大隊200名城管隊員在河北省三河市的一處軍事訓練場所進行軍事訓練。本報記者 浦峰 攝
2010年12月22日，西城城管大隊社區城管公示牌授牌，公開社區城管隊員姓名、電話等。本報記者 浦峰 攝 ■ 核心提示 近日，北京市城管局將正式從市政市容委獨立出來，成為北京市政府的一個直屬行政執法機構。 北京市城管局成立15年來，尤其是2006年崔英杰事件發生后，城管改制一直備受關注。 如何完善城管法律法規、如何理順城管體制，一直是各級政府尋求解決的熱點問題。 這次消息傳出后，有關專家表示，盡管只是城管局隸屬關系調整，級別并未改變，但這也是北京市完善城管體制的一項重大決策。 這劑“良方”能否解決北京城管面臨的一系列體制問題，改變備受詬病的公眾形象，專家表示將拭目以待。 營級干部轉業的張建國(化名)從一開始就不愿當城管。 10月24日，張建國叫停一名在機動車道上賣糖葫蘆的商販，喊了好幾聲，那名商販騎了10多米才停下，單腳撐地，回頭看著張建國，不說話。 得知張建國只是告誡他不能沿街售賣后，這名男子露出笑容，迅速離開。 “我們干的就是這個。”張建國說，他最不愿做的事就是取締游商和無照商販，但身不由己。 當天，聽說北京市城管局將直接隸屬市政府的消息，張建國并不覺得開心。 “該查商販還得查，該挨罵還得挨。”張建國說，這次市局體制轉變，對他們一線來說，沒有太大變化，城管所面臨的瑣碎工作還將繼續。 據了解，北京市城管局自從2009年傳出獨立的消息后，相關部門歷經3年的調研，最終塵埃落定。 近日，北京市城管綜合行政執法局正式脫離北京市市政市容委，直接由北京市政府管轄。 隸屬關系調整后，北京市城管執法局原級別不變，仍為副局級單位。 參與調研的專家認為，這次調整是北京市城管局體制上的重大變革，為今后解決城管體制困境，打下基礎。 城管的尷尬 城管成立之始劃分職能，事實上是把其他委辦局最難管的，直接針對底層人員的處罰權集中在城管 10月24日，張建國在北京市某中心城區巡邏，遇到單個游商他都會勸誡離開。 當天，這名城管隊員說，他和隊友們都知道，城管在公眾眼中的形象不好，好像他們是專門欺負弱勢群體的人。 “我們單位就有大學生被罵跑了。”張建國說，雖然在外被人詬病，而他們的工作并不輕松。剛結束的十一黃金周，張建國六天沒回家，吃住在單位，連軸轉。 2006年8月11日，北京無證小販崔英杰暴力抗法，刺死城管李志強。此事直到現今，仍被城管隊員經常提及。 “這是城管和商販對抗沖突的典型事件，對整個隊伍的沖擊很大。”北京市區一城管隊長說，城管與商販之間的矛盾，是與生俱來的。當年設立城管就是為治理小商小販，執法中的摩擦在所難免。 北京市政府法制辦主任周繼東曾撰文回顧北京城管成立過程。 上世紀九十年代，小攤販隨意占道經營現象越發嚴重，相對集中行使行政處罰權的改革登上歷史舞臺。 1997年5月23日，宣武區城市管理監察大隊成立。隨后，其他區縣陸續成立城管隊。 經過2002年、2004-2005年的兩次大規模擴權，北京城管的職權從成立之初的市容環境、無照商販、違章建筑等5項，擴充到目前的河湖、黑車、黑導游等13類311項執法職能。 “事實上是把其他委辦局最難管的，直接針對底層人員的處罰權集中在城管。”張建國說，除了個別害群之馬之外，城管生來就放到游商等弱勢群體的對立面，“換任何一個部門，也照樣挨罵”。 10月24日，這位城管隊員自嘲說，他們現在是“管天、管地、管空氣”，“上管高壓線、下管蜂窩煤”。外人常說他們“城管集權”，但集300多項執法權于一身，也集中了社會矛盾和執法尷尬。 北京市政協針對城管的《調研報告》也證實了張建國的說法。 報告中提出，由于設立調整城管綜合執法部分職能時，缺乏科學論證，一些部門把不愿管或不好管的事劃給了城管，隨著城市發展進程變化，城管綜合執法無力履行的也未能及時調整。 據北京市政協的一份調研報告顯示，2008年至2010年，全市共發生阻礙執法、造成城管隊員人身傷害案198起，其中無照游商158起，占79.8%。 而對于北京市城管局自身，他們一直在著力化解這種不利形象。 2009年，北京市城管執法局新一屆領導班子成立，通過一些重塑形象，嚴禁暴力執法的努力舉措后，媒體的負面曝光下降，一些商販也感覺到他們執法方式的變化。 10月19日晚7時許，4號線角門西站，一名賣菜商販說，她感覺城管執法比以前要“溫柔”一些，有時候她們慌忙跑的時候，后面工作人員會喊“大姐”。 另外，2010年，北京市城管局在首都綜治考評中獲第二名。此前多年，城管在政風行風評比排名中，多年倒數第一。
隸屬調整之變 北京市政協的建議案指出，北京市城管局隸屬市政市容委，與9年前國務院的決定相悖。近日，北京市城管局調整隸屬關系，歸市政府直管 國慶前，張建國負責的轄區取締一市場，但市場內有營業執照的商販并未離開，還在原市場外圍擺攤。 “人家有照，我們沒權執法。”為此，他們找到工商建議取消他們的營業執照，但得到否定的答復。 他們只能搶在商販前面，站到市場外圍，告知商販這里不能擺攤。 張建國說，類似與其他委辦局的執法權限糾葛，時常發生，無所適從。 針對城管面臨的體制之困，10月8日，北京市政協向市委、市政府提交一份建議案，提出市城管局應成為政府直接領導的獨立行政執法部門。 這份建議案還附有政協聯合調研組長達半年調查，形成的一份“調研報告”。 “調研報告”中表示，北京市城管局體制與國務院相關規定不符。 早在9年前，國務院下發《關于進一步推進相對集中行政處罰權工作的決定》，不得將集中行使行政處罰權的行政機關作為政府一個部門的內設機構或者下設機構。 另外，隨著城管局三次職權擴充，職能已遠超市政市容部門所能協調的范圍，客觀上要求城管局增加協調能力，理順體制關系。 同時，“調研報告”還指出，現行體制給城管在綜合執法時帶來很多矛盾和問題。 2009年，北京市城管局有過一次獨立的契機。 當年，北京市政府機構改革方案向中央和國務院申報。 此前，北京市紀委監察局課題組于2008年完成了一份“關于北京市城管綜合行政執法現狀”的調查報告，提出城管困境在于體制問題，北京市城管執法局應從市市政市容委獨立出來，歸市政府直屬管理。 但這個建議沒有進入北京市政府機構改革方案，北京城管仍列為市市政市容委下屬二級局。 “原因是部門利益糾葛”，一位知情專家表示，導致城管體制懸而未決的因素很多，但一個不可忽視的原因在于其他部門的阻力。 這位專家認為，作為二級局，遇到問題只能由上級主管部門市政市容委代為轉達，但城管做的事，遠遠超出了市政市容委的權責范圍。所以，城管與上游各委辦局的關系無法理順。 比如各委辦局紛紛在前端立法，一些部門規章存在重復和沖突，城管在末端執法，發現其他委辦局的制度漏洞、工作缺欠，也沒有渠道反映。 專家認為，城管成為市政府直屬機構后，可以“監督”完善自身漏洞。 11月10日，北京市城管局提供的通稿上表示，此次隸屬關系調整是相對集中處罰權改革的進一步深化和實踐。 市城管執法局表示，隸屬關系調整后，將發揮一線優勢，著力在整合、牽動各種城市管理資源上下工夫，由前端執法處罰向規劃參與、服務設施完善配套等環節進行反饋和提出建議，為制定修改法律法規和相關管理政策提供依據。 待解難題 北京市城管系統尚未實行垂直管理，城管局對區縣、街道城管沒有人事權、財權、物權。有關專家指出“城管是基層政府手里的槍” 調整隸屬關系后，北京市城管體制仍分為三級：市城管局、區縣城管執法監察大隊、街鄉城管分隊。 目前，北京市城管執法局只對局直屬的綜合執法大隊40多人有直接管理權，而對總有7000多人區縣的執法大隊和街道城管分隊只是業務指導關系，沒有管理權。 而這7000多城管隊員才是北京市城管的主力。 10月24日，上述城管分隊長說，他們分隊歸區政府管理，但“平時什么事都能攤上”。 甲流暴發時，他們會穿防護服，維持隔離區秩序；有人要跳樓，他們也會指派到現場“碼人墻”；甚至發放耗子藥、計生用品的工作也能找上他們。 “全隊不到30人，經常忙得腳打后腦勺。”這位隊長說。 “市城管局只是個光桿司令，人權財權物權一樣沒有。”一位多次為城管提建議的北京離休干部說，執法部門應該統一指揮，垂直管理。 他認為，城管不能垂直管理，將無法發揮執法獨立性，而且還要承擔與城管無關的職能。 而這些體制上的問題，本次調整隸屬關系方案中并未提及。 北京市政協的《調研報告》中顯示，北京城管除了正式編制7000多人外，還聘用協管員、保安等6500余名，“他們主要由街鄉招聘并支付薪酬，成分復雜，流動性大，市區兩級很難管理”。 有參與調研的專家稱，經常闖禍、引發沖突的大多都是城管協管員和街鄉城管分隊。 對此，北京市城管執法局副局長王連峰也曾表示，某年媒體曝光的12件有關城管的負面事件中，7件都是街道聘用的城管協管員造成的。 據不完全統計，最近五年，京城各媒體發布的城管負面新聞，多達數百條。還有一系列轟動全國的暴力抗法事件，如海淀區城管隊員被害、豐臺區城管協管員被捅事件等。 “使得太順手，區縣不會放。”上述離休干部說，城管隊員是區縣政府快速調動的執法力量，“一旦城管上下垂直管理，相當于拿走區縣手里的槍”。
突破之路 “下面子孫滿堂，上面沒爹沒娘。”專家指出，城管在國家層面沒有統一法規和歸口機構 10月24日，張建國說，轄區內的街道辦開辦一個早市，卻讓他們去負責維持秩序。而早市里多數是無照商販，“哪有城管去給取締對象維持秩序的？” 張建國說，最亟待解決的是分清哪些該管，哪些不該管。明確劃分城管跟其他委辦局的職能，梳理行政規章之間的矛盾，這應是調整隸屬關系后急待解決的問題。 對此，北京市政協的調研報告顯示，雖然城管職能越來越多，但僅街面上市容環境、工商管理、交通管理三項，就占工作量的近90%，對于其他領域履職精力不足。 一位參與調研的專家則說，城管綜合執法依據的法律、法規和規章共68部，之間存在嚴重競合和沖突。理順體制后，需要完善健全這些執法依據。 北京城管局努力破繭的體制困局，是全國城管面臨的共性問題。 “下面子孫滿堂，上面沒爹沒娘。”上述北京市離休干部說，全國各地都已組建城管綜合執法機構，但在國家級層面，并沒有統一的歸口部門協調指導城管工作。 另外，城管也沒有一部全國性的法律法規，使得城管在實際操作中面臨很多矛盾和難題。 崔英杰案辯護律師夏霖同樣認為，城管問題“不僅僅是一個人員素質加以整訓、加以規范的問題。這是我們制度的弊端，國家層面沒有捋順城市管理權責，讓城管來承擔全社會的指責，這是他們悲劇的所在”。 他表示，對于城市管理，國家層面已明確分則，“工商有工商管理局，計量有技術監督，食品衛生有衛生防疫部門，分門別類，所有的都有對應的法律法規。如果需要綜合行政執法這種形式，那么就要把原來所有的行政法體系全部推翻重來。原來全國人大授權給行政部門的權限，全部收回”。 最近兩年，北京城管一直在試圖突破，以期打破制度“牢籠”。 其中，原崇文區城管曾嘗試放權街道，由街道辦事處牽頭、各部門到辦事處上班，跟城管聯合執法。 順義區則是增加城管監察職能，對于有影響、難度大和因部門不負責、管理不到位引發的問題，向相關部門和區政府直遞《責令改正通知書》。 北京市社科院管理所所長張耘認為，在推進城市化，市場經濟建立過程中，農村和城市的分界線被打破，行政管理體制不適應，需要改革，城管綜合執法應運而生。“城管正是這種代價的承受者。” “城管難免要代人受過，代其他部門受過。”張耘認為，當今社會利益多元化，處于矛盾高發期，但城管是跟老百姓接觸最多、最直接的政府部門。在國家層面未做出制度化設計的情況下，北京城管隸屬關系調整后，還要通過完善自身，提高團隊整體素質，以此突破城市管理的瓶頸難題。 ■ 北京城管大事記 ●1997年4月 北京市宣武區在全國率先開展城市管理綜合執法試點工作。 ●1998年12月5日 時任北京市市委書記的賈慶林同志為城八區城管大隊授旗。 ●2000年9月29日 時任北京市市長的劉淇同志為10個遠郊區縣城管監察大隊授旗。 ●2003年1月29日 北京市城市管理綜合行政執法局正式掛牌成立，由北京市市政管理委員會負責管理，對外以自己的名義行使職權開展工作。北京市城管執法隊伍市、區、街三級體系基本建立。 ●2011年11月5日 北京市城管綜合行政執法局調整為市政府直屬行政執法機構。 ■ 數字 ●572萬 北京市城管執法隊伍十五年來共解決群眾舉報投訴176.9萬件，共查處各類違法行為572萬余起。 ●47.3萬 在全市連續組織開展了“百日整治”、“春風行動”、“夏季攻勢”、“秋風行動”等4大專項整治活動，共查處各類違法行為47.3萬起。 ●289個 城管部門近期還首次提出大型活動無照游商疏導區概念，設置疏導區289個次。（記者 王姝） (責任編輯：白雪松) |
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