“地方版”戶籍制度改革意見正加速出臺。記者梳理各地公開材料發現，截至目前，已有17個地區推出省級深化戶籍制度改革的實施意見。在尚未出臺省級實施意見的地區，也推出了一些市級層面的改革意見。

從意見內容看，幾乎所有省份都提出建立居住證制度，取消農業和非農業戶口的性質區分，以及細化落戶政策等，但在涉及土地問題時多采取“模糊處理”的方式，農民原有的土地承包經營權、宅基地使用權該如何保障，目前還沒有統一的解決方案。
 

挈領

17省份出臺戶改方案

居住證制度成為抓手

記者初步統計發現，全國31個省區市中，至少已有河北、河南、黑龍江、湖南、安徽、山東、新疆、江蘇、江西、廣西、陜西、山西、吉林、福建、貴州、四川、青海等17個地區推出了省級深化戶籍制度改革的實施意見。在尚未出臺省級實施意見的地區，亦推出了一些市級層面上的改革意見。此外，根據各地的政府工作報告，北京、上海、重慶、廣東、內蒙古等地也明確了今年將出臺戶籍改革文件，或實行及健全居住證制度等相關措施。

2014年7月底，國務院發布《關于進一步推進戶籍制度改革的意見》，要求“各省、自治區、直轄市人民政府要根據本意見，統籌考慮，因地制宜，抓緊出臺本地區具體可操作的戶籍制度改革措施，并向社會公布”。

記者發現，在已出臺的17個“地方版”戶籍制度改革實施意見中，幾乎所有省份都提出了建立居住證制度，取消農業和非農業戶口的性質區分，以及細化落戶政策等。更有多地提出了具體實施的時間表。

據了解，《居住證管理辦法》已于去年年底由國務院法制辦啟動公開征求意見程序，有望于今年出臺。北京、上海、廣東、湖北、河南、四川、內蒙古、福建等省份已經公開提及將實行或健全居住證制度。

緊迫

近半省份仍未出細則

特大城市改革遇難題

距離預定的2020年全面完成改革任務只剩五年時間，但仍有近半數省份未出臺相關細則。專家認為，戶籍制度改革的實際進展不盡如人意，其中有改革成本巨大等客觀原因，但戶籍改革尤其是特大型城市的改革不應再拖延。

記者梳理北京、上海、天津、重慶、廣州、深圳、武漢、成都、南京、佛山、東莞、西安、沈陽、杭州、哈爾濱等15個特大或超大城市的現行政策發現，這些城市均明確居住證申請門檻，但積分落戶并未在所有城市出臺，已出臺地區落戶政策也整體較為苛刻。

有觀點認為，戶籍制度改革推進緩慢的重要原因是改革成本較高。農業轉移人口市民化之后要享受基本公共服務，這就需要很高的成本。而作為主要的成本承擔者，地方政府改革積極性不高，導致其在具體實施中比較消極被動。

“未來新型城鎮化是以戶籍制度改革為核心的城鎮化，我贊成仍然要繼續保持改革的漸進性。但漸進性不是說要拖延，我們必須要有時間表、路線圖和軍令狀。”中國社會科學院副院長蔡昉表示，現在特大型城市推進戶籍改革，確實遇到人口密集、環境問題、交通堵塞問題，甚至可能有貧民窟等問題，少數幾個特大城市或許應該特殊施策。但是，要嚴格界定哪些城市戶籍制度改革應該慎重，不能把這個范圍過分擴大。

北京理工大學教授胡星斗表示，現在中小城市已基本上放開限制，可以自由落戶，大城市卻控制得比較厲害。

“城市越大，人口聚集產生的經濟效率就越高。目前中國的大城市數量并不多，相對于13億多的人口基數來說，中國只有北上廣深等幾個大城市。日本只有1億多人口，就有東京、大阪等多個大都市。”胡星斗認為，過去強調就地轉移人口，就地就業，發展小城鎮，大城市好像由于人滿為患就不宜發展，這是一種偏見。其實所謂的“城市病”是治理能力的問題，與城市規模沒有關系。

蔡昉也認為，“要對癥下藥，不要因噎廢食”，戶籍制度改革的頂層設計權在中央，但歸根結底需要地方政府推進。下一步有必要確定一個工作辦法，把成本分擔、紅利共享實實在在地落實下去，可以大幅度提高地方政府推進戶籍制度改革的積極性。

難點

涉及土地問題時多采取“模糊處理”

值得注意的是，在已經出臺的“地方版”戶改意見中，對于農民原有的土地承包經營權、宅基地使用權該如何保障，各地目前還沒有統一的解決方案。只有吉林省等少數地區提出探索進城落戶農民有償退出“三權”的實現方式，但仍然需要進一步試點。不過，幾乎所有地區都明確，現階段不得以退出土地承包經營權、宅基地使用權、集體收益分配權作為農民進城落戶的條件。

“土地涉及多方利益，是戶籍改革的一大難點。”中國社會科學院農村發展研究所研究員李國祥告訴記者，本輪戶籍改革的一大原則是，國家不提倡戶籍政策和農民的土地權益掛鉤，并反對強行剝奪農民的土地權利。所以地方在出臺文件時為了穩定戶改和土地兩者之間的關系，更多采用的是“模糊”的處理方式。嚴格意義上來說，這比統一出臺一個全國性的土地處置方式要合理一些。

土地制度和戶籍制度并稱為新型城鎮化的制度基石。有專家認為，土地制度改革需要盡快取得突破，否則可能會出現與戶籍制度改革不相匹配的情況，最終拖累城鎮化進程。隨著戶改正式啟動，將促使農地確權等基礎工作進程進一步加快，相關法律修訂也將提上日程。

“現有的戶籍制度和土地制度看似一個管地、一個管人，似乎很不同，其實很有共性。”一位業內專家告訴記者，農民的退出權和自由進入權在這兩種制度下都沒有得到充分保證，如今戶籍改革已經啟動，相應的土地制度改革如果不盡快取得突破，有可能會出現兩種制度不相匹配的情況，最終拖累戶籍改革整體進程。

李國祥認為，長遠來看，應該探索土地權益有償退出和讓渡的方法，目前有的地方正在探索，例如進城換了戶口的農民將土地經營權流轉出去，在擁有城市居民權利的同時保留了農村土地的承包權，但這也是一種改革時期的過渡方式。

中國戶籍制度50年的變化

1950年代，限制農民進城

建國初期，我國沒有嚴格的戶籍管理制度，人們可以自由遷徙。1953年，為減少城市的人口壓力和就業壓力，保障城市經濟發展，國家開始制止農民盲目流入城市。從農村中盲目流入城市的人，被簡稱為“盲流”。

1958年，全國人大常委會通了《中華人民共和國戶口登記條例》，包括常住、暫住、遷出、遷入等7項人口登記，以法律形式嚴格限制農民進入城市，并限制城市間人口流動。從此，城市與農村間筑起了一道無形的“高墻”，城鄉分割的二元經濟模式得以確立。

1980-1990年代，發身份證，施行藍印戶口

1985年9月全國人大常委頒布《中華人民共和國居民身份證條例》，人不分城鄉均發身份證驗證身份，方便人口流動自由擇業。

上海、深圳、廣州等改革開放的前沿城市，在上世紀90年代中后期開始施行“藍印戶口”政策。

新世紀以來，小城鎮戶口放開大城市改革緩慢

1997年，公安部頒布《小城鎮戶籍管理制度改革試點方案》和《關于完善農村戶籍管理制度的意見》，明確提出農民可以辦理小城鎮常住戶口的情況。

2001年10月1日，中國以兩萬多個小城鎮為重點，推行戶籍制度改革，在小城鎮擁有固定住所和合法收入的外來人口均可辦理小城鎮戶口。

江蘇、浙江、上海、山東、河南、四川、重慶等地啟動戶籍改革。廣東省更進一步，決定按照實際居住地登記戶口的原則，實行城鄉戶口登記管理一體化。

目前，作為特大城市，上海、廣州、深圳都已經采取了積分落戶政策。（騰訊新聞綜合新京報等報道）

居住證制度如何影響百姓生活

若居住證制度全面推行，會影響多少人？根據國家統計局統計，2013年全國共有2.45億的流動人口。居住證制度全面推行將直接影響這2.45億人口。具體來看，居住證制度會帶來哪些影響？從目前已推行居住證的城市來看，居住證持有人可與當地戶籍人口享有同等的多項權利，包括免費接受義務教育、平等勞動就業等，并可逐步享受同等的中等職業教育資助、就業扶持、住房保障、養老服務、社會福利、社會救助。

全面實施居住證制度后，各地已自發探索的居住證制度或許將迎來一場洗牌。但若想與戶籍人口立即“同城同權”并不現實。首先，暫住證和居住證雖只一字之差，但官方和民間對居住證的期待卻有所不同：官方期待通過居住證來加強流動人口管理，而流動人口期待通過居住證享受更多公共服務和市民待遇。

不僅如此，居住證的改革，只是一個新的起點，未來仍有許多問題需要解決。比如，北京大學社會學系教授陸杰華指出，目前大城市，尤其是特大城市出臺的居住證及落戶制度，比較偏向于高端人才，對于農民工而言，門檻依舊很高。此外，城市承載力、人才偏向和農民工市民化之間的矛盾是戶籍改革中的難點之一。（騰訊新聞綜合新華網、中國青年報、法治周末等報道）